القوانين والأعراف الناظمة
لإقامة العلاقات القنصلية وانتهائها
بروفسور خليل حسين
أستاذ القانون الدولي ورئيس قسم العلاقات الدولية
في كلية الحقوق والعلوم السياسية في الجامعة اللبنانية
ثمة قوانين وأعراف ناظمة لإقامة العلاقات القنصلية ، كما أن هناك أسبابا يمكن معها انتهاء مهام البعثة القنصلية.
الفصل الأول
إقامة العلاقات القنصلية وإنشاء البعثات
يعتبر إنشاء العلاقات القنصلية بين دولتين إقرارا لمبدأ مباشرة العلاقات، فيما افتتاح البعثات القنصلية في أراضي الدولة المضيفة هو وضع للمبدأ في حيّز التنفيذ العملي، والاتفاق بالتالي على مكان هذه البعثات ونطاق صلاحياتها.
أولاً: إقامة العلاقات القنصلية
Establishment of Consular Relations
يقر القانون الدولي لكل دولة الحق في ممارسة العلاقات القنصلية . وهو الحق نفسه الذي تتمتع فيه الدول لجهة إنشاء العلاقات الدبلوماسية وتبادل البعثات الدبلوماسية مع الدول الأخرى ، وهو ما يعرف بحق التمثيل The Right of Legation, jus Legationis( )
كما أن تعزيز العلاقات الدولية السلمية يستوجب إنماء التعاون الدولي وتطوير علاقات الصداقة بين الدول ما يستوجب إقامة العلاقات الدبلوماسية والقنصلية بينها. وقد أبرز زوريك في الفقرة الأولى من المادة الأولى من مشروعه القنصلي، المتعلقة بإنشاء العلاقات القنصلية، هذا الحق بقوله: "لكل دولة الحق في إقامة علاقات قنصلية مع الدول الأجنبية". وبيّن في تعليقه على هذه الفقرة أن هذا الحق ينبع من سيادة الدولة ويتجلى بوجهين: وجه إيجابي يتمثل بإيفادها القناصل إلى الخارج. ووجه سلبي يتمثل باستقبالها قناصل الدول الأخرى( ).
إلا أن حق الدول في إقامة علاقات قنصلية، لا يعني بالضرورة إلزام الدول الأخرى قبول افتتاح بعثات في أراضيها. فوجود الحق لا يعني فرضه على الغير، وممارسته يستوجب الاتفاق المتبادل بين الدولتين الموفدة والمضيفة .
وبسبب تضارب الآراء حول وجود حق في إقامة العلاقات القنصلية خلت اتفاقية فيينا القنصلية من أية إشارة لهذا الحق( )، كما خلت سابقتها الاتفاقية الدبلوماسية من أية إشارة إلى حق التمثيل. إلا أن هذا لا ينفي وجود الحقين، فهما مظهران من مظاهر سيادة الدولة لا يختلفان عن حقها في عقد المعاهدات. وهكذا فإن الرفض المطلق وغير المبرر من قبل أية دولة لإنشاء علاقات قنصلية مع الدول الأخرى التي تربطها بها علاقات سلمية، يشكل إخلالاً بمبادئ القانون الدولي التي تفرض على الدول واجب التعاون مع غيرها من الدول( ).
إن حق الدول بتبادل العلاقات القنصلية موجود، غير أن ممارسته يتوقف على مراعاة حق آخر يرتبط بالسيادة ، ويقضي بعدم فرض إرادة دولة ما على دولة أخرى وإلزامها بتبادل العلاقات القنصلية معها. وهكذا يتضح مفهوم الفقرة الأولى من المادة الثانية من اتفاقية فيينا القنصلية ،التي تنص على "أن إنشاء العلاقات القنصلية بين الدول يتم بالرضا المتبادل". وهو نص مماثل لنص المادة الثانية من اتفاقية فيينا الدبلوماسية التي جاء فيها: "تُقام العلاقات الدبلوماسية وتنشأ البعثات الدبلوماسية الدائمة بالرضا المتبادل". وتقوم الدول، عادة، بإعلان موافقتها على إقامة العلاقات القنصلية، عن طريق تضمين معاهدات الصداقة والتعاون أحكاماً تنظم العلاقات القنصلية بينها، أو عن طريق عقد معاهدات قنصلية، ثنائية أو جماعية، تنص في مقدمتها على أن الهدف منها هو تنظيم هذه العلاقات( ).
كما يتضمن إنشاء العلاقات الدبلوماسية بين دولتين توافقاً ضمنياً بينهما على إنشاء العلاقات القنصلية ما لم يتفقا على خلاف ذلك. ومرد ذلك التلازم القائم بين هذين الفرعين في مفهومهما الحديث، الذي جعل المهام القنصلية جزءاً لا يتجزأ من المهام الدبلوماسية في مفهومها الواسع. وهكذا فإن افتتاح دولة ما لبعثة قنصلية في أراضي دولة أخرى تقيم معها علاقات دبلوماسية، لا يستلزم حصولها على موافقة الدولة المضيفة عن طريق عقد معاهدة قنصلية بينهما، ما دام مجرد إقامتهما للعلاقات الدبلوماسية قد حمل ضمناً توافقهما على إنشاء العلاقات القنصلية. وما يتبقى هو الحصول على موافقة الدولة المضيفة على مكان افتتاح البعثة ونطاقها الجغرافي ( ).
إن حق ممارسة العلاقات القنصلية، هو حق من حقوق الدول ذات السيادة التامة. أما الدول ذات السيادة الناقصة، كالدول المحمية أو المشمولة بالوصاية، فلا تقوم عادة بممارسة العلاقات القنصلية بوجهها الإيجابي، إذ تقوم الدولة الحامية أو الوصية بتولي علاقاتها الخارجية ورعاية مصالح مواطنيها عبر بعثاتها في الخارج، إلاّ إذا كان في العلاقات بين الدولتين المحمية والحامية ما يجيز خلاف ذلك( ). ويحق للدول ذات السيادة الناقصة أن تستقبل البعثات القنصلية وهذا ما حدث في لبنان قبل الاستقلال. وهناك حالات خاصة قامت فيها علاقات قنصلية بين مناطق تابعة لدولة واحدة، فالولايات المتحدة أوفدت إلى الفيليبين رئيس بعثة قنصلية في وقت كانت فيه الفيليبين جزءاً من الكومنولث الأميركي الخاضع للسيادة الأميركية. أما الدولة الفدرالية فيحدد دستورها مدى حق ولاياتها في ممارسة العلاقات الخارجية وبينها العلاقات القنصلية( ). والقاعدة هي قيام الحكومة المركزية للاتحاد بممارسة العلاقات الخارجية من دبلوماسية وقنصلية، واستقبال مبعوثي الدول الأخرى ومنح القناصل منهم الإجازات القنصلية. أما بالنسبة إلى الدول المتعاهدة التي يحتفظ كل منها بكيانه وشخصيته الدولية، فممارسة العلاقات الخارجية الدبلوماسية والقنصلية بوجهيها السلبي والايجابي، تبقى حقاً لكل منها، ما لم يتفق على خلاف ذلك( ).
ثانياً: إنشاء البعثات القنصلية
Establishment of consular Posts
يخضع إنشاء البعثات القنصلية لموافقة الدولة المضيفة باعتبارها صاحبة السيادة الكاملة على أراضيها. وهذه الموافقة قد تتم في وقت واحد مع الموافقة على إقامة العلاقات القنصلية. إلا أن ثمة حالات يتم فها إنشاء العلاقات القنصلية أولاً ويترك موضوع إنشاء البعثات إلى وقت لاحق. ومن هذه الحالات مثلاً، حالة إقامة العلاقات الدبلوماسية التي تتضمن حكماً، إلا إذا اتفق على خلاف ذلك، موافقة الدولتين على مباشرتهما للعلاقات القنصلية التي تتولاها البعثة الدبلوماسية عينها. وقد ترغب إحدى الدولتين أو كلاهما في وقت لاحق في افتتاح بعثات قنصلية لها في أراضي الدولة المضيفة، في مدن أو مرافئ أو مناطق تقع خارج العاصمة السياسية وتشكل وحدات مستقلة عن السفارة، فيستلزم ذلك حصولها على موافقة هذه الدولة.
وقد تكرَّس مبدأ الموافقة المسبقة للدولة المضيفة على افتتاح البعثات القنصلية في أراضيها في اتفاقية فيينا، وفي المعاهدات القنصلية السابقة واللاحقة لها. واتبعت هذه المعاهدات طريقتين مختلفتين في النص على المبدأ: فبعضها ،وهو في غالبيته سابق لاتفاقية فيينا، افترض موافقة الدولة المضيفة لمجرد عدم اعتراضها على إنشاء البعثة، وبعضها الآخر "وهو في غالبيته لاحق لاتفاقية فيينا افترض عدم موافقتها إن لم تستحصل الدولة الموفدة على هذه الموافقة صراحة .
لقد اعتمد مؤتمر فيينا للعلاقات القنصلية الحالة الثانية فأقر بالإجماع الفقرة الأولى من المادة الرابعة من الاتفاقية التي نصّت:"لا يمكن إنشاء بعثة قنصلية في أراضي الدولة المضيفة إلا بموافقة تلك الدولة".
وبذلك إن الاتجاه الحديث، يشترط الحصول على موافقة الدولة المضيفة المسبقة على إنشاء البعثات القنصلية في أراضيها. ولهذا الاتجاه مبرراته المبدئية والعملية.
- فمن الناحية المبدئية، يتلاءم هذا الاتجاه مع مبدأ أساسي من مبادئ القانون الدولي هو مبدأ حق الدولة في السيادة الكاملة على أراضيها، فلها أن تقرر بملء إرادتها قبول إنشاء بعثات قنصلية أجنبية في مناطق محددة من أراضيها أو رفض ذلك( )، شرط أن لا تتعسف في استعمالها لهذا الحق كالإجازة لبعض الدول بافتتاح قنصليات في مدينة أو منطقة معينة، ورفضها معاملة الدول الأخرى بالمثل دون أسباب تبرر ذلك( ). ولقد لحظت عدة معاهدات قنصلية هذه الناحية، فنصت الفقرة الأولى من المادة الثالثة من المعاهدة الأميركية – البريطانية لعام 1951 على "حق كل من الفريقين المتعاقدين باقامة قنصليات في أراضي الفريق الآخر في أي مكان تقوم فيه قنصلية لدولة ثالثة، أو في أي مكان توافق الدولة المضيفة على إقامة قنصلية فيه"، واشترطت الفقرة الثانية من المادة /14/ من المعاهدة اللبنانية – اليونانية لعام 1948، أن يشمل رفض الدولة المضيفة إقامة قنصليات في منطقة ما، جميع الدول. وفي رأي العلامة أوبنهايم أن يحق للدولة رفض استقبال قناصل أجانب في منطقة معينة، كما فعلت روسيا عندما رفضت لفترة طويلة السماح بإقامة قنصليات أجنبية في مدينة وارسو التي أصبحت فيما بعد عاصمة بولندا، إلا أن مجرد منح الحق لأية دولة بإقامة قنصلية في هذه المنطقة يجعل من الصعب على الدولة المضيفة رفض أي طلب لاحق تتقدم به دولة أخرى من أجل إقامة قنصلية لها في المنطقة عينها( ).
- ومن الناحية العملية، ظروف سياسية وأمنية وعسكرية معينة تدفع الدول إلى الحد من إنشاء القنصليات الأجنبية في مناطق محددة من أراضيها وبخاصة المناطق الإستراتيجية منها .
وقد تلجأ الدول إلى تضمين المعاهدات القنصلية نصّاً يحدّد عدد البعثات القنصلية التي يجوز لكل منها افتتاحها في أراضي الدولة المتعاقدة الأخرى، ولا يجوز زيادة عدد هذه البعثات إلا بموافقة الدولة المضيفة( ). وقد لا ترغب إحدى الدول في الإنشاء الفوري لقنصليات لها في أراضي الدولة المتعاقدة الأخرى فتنص المعاهدة القنصلية على حقها في ذلك مستقبلاً على أن يتم الإنشاء في مكان تتفق عليه الدولتان.وثمة حالات معيّنة تبدي فيها الدولة المضيفة رغبتها في أن تفتتح دولة أجنبية معيّنة، قنصلية لها في منطقة ما من أراضيها لأسباب سياسية أو اقتصادية. إلا أن هذه الدولة ترفض ذلك لأسباب خاصة بها .
إن تطبيق شرط الحصول على موافقة الدولة المضيفة، لا يقتصر على إنشاء البعثة القنصلية في مركز معين، إذ أن الحصول على هذه الموافقة ضروري أيضاً في الحالات التالية التي نصّت عليها المادة الرابعة من اتفاقية العلاقات القنصلية:
1. تحديد درجة البعثة ومنطقتها، فقد نصّت الفقرة الثانية من المادة الرابعة على "ان الدولة الموفدة هي التي تحدد مقر البعثة القنصلية ودرجتها ومنطقتها القنصلية، ويخضع ذلك لموافقة الدولة المضيفة".
2. كل تعديل لاحق في مقر البعثة أو درجتها أو منطقتها القنصلية( ). فقد نصّت الفقرة الثالثة من المادة الرابعة على أنه "ليس بإمكان الدولة الموفدة إلا بموافقة الدولة المضيفة إجراء تعديلات لاحقة في مقر البعثة القنصلية ودرجتها ومنطقتها القنصلية". وقد ترغب الدولة المضيفة في تعديل مقر البعثة أو درجتها أو منطقتها القنصلية لأسباب خاصة بها ( ).
3. ان خلو اتفاقية فيينا من أي ذكر لهذه الحالة، لا يعني إطلاق حرية الدولة المضيفة في إجراء هذا التعديل. بل كل ما في ذلك، أنه يحق لهذه الدولة، في حالات استثنائية أن تطلب من الدولة الموفدة القيام بهذا التعديل. وهذا ما أوضحته لجنة القانون الدولي في تعليقها على الفقرة الثالثة من المادة الرابعة من مشروع الاتفاقية القنصلية.
4. إنشاء نيابة قنصلية أو وكالة قنصلية من قبل قنصلية عامة أو قنصلية، خارج مقرها وفقا لنص الفقرة الرابعة من المادة الرابعة.
5. افتتاح مكتب تابع لقنصلية قائمة، خارج مقرّها وفقا للفقرة الخامسة من المادة الرابعة( ).
الفصل الثاني
نطاق صلاحيات البعثات القنصلية
تقوم البعثات القنصلية بحماية ورعاية مصالح الدولة الموفدة ومصالح مواطنيها داخل منطقة قنصلية معيّنة، تحددها الدولة الموفدة وتوافق عليها الدولة المضيفة. إلا أن الصلاحية الشخصية للبعثة القنصلية يمكن أن تتسع لتشمل حماية ورعاية مواطني دول أخرى ومصالحها، كما أن صلاحيتها المكانية يمكن أن تتسع لتشمل مناطق خارج المنطقة القنصلية وحتى خارج الدولة المضيفة.
أولاً: نطاق الصلاحية الشخصية للبعثة
الأصل أن يقتصر اختصاص البعثة القنصلية على حماية مصالح الدولة الموفدة ورعايتها وحماية مصالح مواطنيها ورعايتها، بحيث يمارس الموظف القنصلي المهام القنصلية التي تتعلق بشكل أو بآخر بدولته أو مواطنيه. إلاّ أن ثمة حالتين تتسع فيهما صلاحيات البعثة القنصلية لتشمل بالحماية والرعاية مصالح دولة ثالثة أو أكثر ومصالح مواطنيها، وهما: حالة تعيين الشخص نفسه موظفاً قنصلياً لأكثر من دولة، وحالة قيام البعثة القنصلية بممارسة الأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة.
1. قيام البعثة القنصلية بمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة
في حالات معيّنة ،قد يقوم قنصل دولة ما بتقديم الحماية لمواطني دول أخرى في أوقات الحروب أو الثورات، وقد تمارس البعثات القنصلية الأعمال القنصلية نيابة عن دول ثالثة في حالات معيّنة كحالة قطع دولتين لعلاقاتهما الدبلوماسية والقنصلية وتكليف كل منهما دولة ما رعاية مصالحها القنصلية في أراضي الدولة الأخرى، وكحالة إغلاق إحدى الدول لبعثاتها القنصلية العاملة في أراضي دولة ما بشكل مؤقت أو دائم، أو حالة عدم وجود بعثات قنصلية لها في تلك الدولة. فإن رغبت الدول في هذه الحالات في تأمين الحماية القنصلية لرعاياها المقيمين في دولة ليس لها فيها بعثة قنصلية، قامت بتكليف إحدى الدول برعاية مصالحها القنصلية بواسطة بعثاتها العاملة في تلك الدولة( ).
ويختلف وضع البعثة القنصلية في هذه الحالة عن الحالة السابقة ويشابه وضع البعثة الدبلوماسية التي تتولى رعاية مصالح دولة ما قطعت علاقاتها الدبلوماسية مع الدولة المضيفة. فالبعثة القنصلية التي تمارس المهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة تعتبر جهازاً لدولة واحدة فقط ،هي الدولة الموفدة لا جهازاً مشتركاً لدولتين، وبالتالي فإن قيامها بالأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة لا يستدعي تقديمها لكتاب اعتماد ، وبالتالي الحصول على البراءة القنصلية. وجل ما في الأمر أنها تمارس مساعيها الحميدة وتقدم خدماتها للدولة الثالثة دون أن يجعل ذلك منها مؤسسة تابعة لهذه الدولة( ).
ويتطلب قيام أحدى الدول بالمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة قيامها بإبلاغ الدولة المضيفة بذلك وعدم اعتراض هذه الأخيرة عليه، وهذا ما كرّسته المادة الثامنة من اتفاقية فيينا القنصلية عندما نصّت على أنه "بعد تبليغ الدولة المضيفة، وبشرط عدم اعتراضها ،يجوز لبعثة الدولة الموفدة ممارسة الوظائف القنصلية في الدولة المضيفة لصالح دولة ثالثة".
2. تعيين ممثل واحد من قبل دولتين أو أكثر موظفاً قنصلياً:
نصّت المادة /18/ من اتفاقية فيينا القنصلية على أن "بإمكان دولتين أو أكثر، بموافقة الدولة المضيفة، أن تعيّن الشخص ذاته موظفاً قنصلياً في تلك الدولة".وتتوافق أحكام هذه المادة مع المادة السادسة من اتفاقية فيينا الدبلوماسية لعام 1961 ،التي تنص على أنه : "بإمكان دولتين أو أكثر اعتماد شخص واحد رئيس بعثة لدى دولة أخرى ما لم تعترض الدولة المعتمد لديها على ذلك"( ).
واعتبرت لجنة القانون الدولي في تعليقها على المادة /18/، أن أحكام هذه المادة تشكل تطوراً حديثاً في حقل العلاقات القنصلية وأنها تُشِّرع للمستقبل أكثر منه للحاضر( ). ويبدو في الواقع من المألوف تعيين القنصل الفخري نفسه قنصلاً لأكثر من دولة، وخصوصاً إذا كان من البارزين اجتماعيا أو اقتصادياً بين المقيمين في الدولة المضيفة. إلا أنه ليس مألوفاً ولا معتاداً تعيين القنصل المسلكي قنصلاً لأكثر من دولة، باعتبار أن ذلك سيؤدي إلى اعتباره مؤسسة Organ مشتركة لأكثر من دولة في الوقت ذاته، بدلا من أن يكون مؤسسة رسمية لدولة واحدة، فنصبح أمام دولتين موفدتين أو أكثر ودولة مضيفة واحدة، وأمام قنصل يتقدم من الدولة المضيفة بأكثر من كتاب اعتماد Commission ويستحصل منها على أكثر من إجازة قنصلية Exequatur. ومع اختلاف مضمون المعاهدات القنصلية المعقودة بين الدول المعنية وتضارب مصالح هذه الدول حتى ولو كانت تعتمد نظاماً سياسياً واقتصادياً موحّداً، فقد يؤدي هذا التعيين إلى إلحاق الضرر بمصالح هذه الدول ومصالح رعاياها، وإلى عدم تحقيق الغاية من وجود المؤسسة القنصلية.
لهذا من الصعب جداً أن توافق الدول على تعيين قنصل مسلكي قنصلاً لأكثر من دولة( ). ويبقى نص المادة /18/ بالتالي، تطلعاً مستقبلياً إلى عالم تتوافق فيه مصالح الدول، وتتماثل ضمنه القواعد القانونية والعملية التي ترعى علاقاتها، وهذا ما أشارت إليه صراحة لجنة القانون الدولي في تعليقها على نص المادة المذكورة( )، وما ركَّز عليه المؤتمرون أثناء مناقشات المؤتمر( ).كما أن تعيين الشخص ذاته قنصلاً لأكثر من دولة، إذا حصل، لا بد من أن يخضع لموافقة الدولة المضيفة.
ثانياً: نطاق الصلاحية الاقليمية للبعثة القنصلية
للدولة بعثة دبلوماسية واحدة لدى دولة أخرى، مقرها العاصمة السياسية لهذه الأخيرة وتشمل صلاحياتها كل أراضي هذه الدولة. أما البعثات القنصلية فيمكن أن تتعدد وتنتشر في المدن والمرافئ المهمة. ومن هنا لا بد من تحديد النطاق الجغرافي لكل منها وهو ما يعرف بالمنطقة القنصلية Consular Region أو Consular District أو Circonscription consulaire التي تعيّن الحدود الإقليمية التي تمارس البعثة القنصلية ضمنها وظائفها. وقد تشمل هذه المنطقة جميع أراضي الدولة المضيفة إذا لم يكن للدولة الموفدة سوى بعثة قنصلية واحدة في هذه الدولة، أو كانت المهام القنصلية مناطة بالبعثة الدبلوماسية بسبب عدم وجود بعثات قنصلية. كما قد تقسّم أراضي الدولة المضيفة إلى مناطق قنصلية عدة تخضع كل منها باتفاق الدولتين لبعثة قنصلية معينة.
وتقوم الدولة الموفدة بتحديد المنطقة القنصلية بموافقة الدولة المضيفة. ويخضع كل تعديل ترغب الأولى في إدخاله على هذه المنطقة لموافقة الدولة الثانية. وقد تتضمن المعاهدات القنصلية تحديداً لمراكز القنصليات ودرجاتها ومناطقها، كما يتضمن عادة، خطاب التعيين الذي يحمله القنصل والبراءة التي يستحصل عليها تحديداً لهذه المنطقة. أما في حالة عدم التحديد الواضح فإن المنطقة تشمل الأماكن الأقرب إلى مقر البعثة المعيّنة منها إلى مقر بعثة أخرى( ).
ويلعب حجم المنطقة القنصلية دورا في درجة القنصلية نفسها، فكلما توسّعت هذه المنطقة عظمت درجتها بحيث تشمل صلاحية القنصلية العامة مثلاً منطقة قنصلية واسعة؛ وصلاحية القنصلية منطقة قنصلية أضيق وصلاحية نيابة القنصلية منطقة قنصلية ضيّقة. إلا أن لهذه القاعدة استثناءات.وقد تمتد الصلاحية المكانية للبعثة القنصلية إلى خارج المنطقة القنصلية في حالتين: حالة ممارسة الوظائف القنصلية خارج المنطقة القنصلية، وحالة ممارستها في دولة ثالثة.
1. القيام بالمهام القنصلية خارج المنطقة الجغرافية
قد يحدث في حالات طارئة أن تضطر الدولة الموفدة إلى تكليف الموظف القنصلي الانتقال إلى خارج منطقته القنصلية لوقت قصير لممارسة مهمة قنصلية. ولهذا يلحظ العديد من المعاهدات القنصلية هذه الحالة.وتنبهت بعض الوفود في مؤتمر فيينا القنصلي إلى خلو مشروع الاتفاقية من نص يكرس هذا التعامل فتقدمت باقتراح يشترط الحصول على الموافقة المسبقة الصريحة للدولة المضيفة لقيام الموظف القنصلي بممارسة مهامه خارج المنطقة القنصلية. لكن المندوب الألماني الغربي اعترض على عبارة "الموافقة الصريحة" نظراً لوجود حالات طارئة وعاجلة يصعب معها الحصول على هذه الموافقة كحالة حدوث كارثة بحرية أو جوية تستدعي انتقالاً فورياً للموظف القنصلي. وبعد المناقشة أُكتفيَّ بكلمة "موافقة" التي قد تكون ضمنية عند عدم اعتراض الدولة المضيفة فور إبلاغها الموضوع( ). وهكذا نصّت المادة السادسة من اتفاقية فيينا القنصلية على أنه "بإمكان الموظف القنصلي في حالات خاصة، وبموافقة الدولة المضيفة، ممارسة وظائفه خارج منطقته القنصلية".
2. ممارسة الوظائف القنصلية في دولة ثالثة
نصّت المادة السابعة من اتفاقية فيينا القنصلية على أن: "بإمكان الدولة الموفدة تكليف بعثة قنصلية قائمة في دولة معيّنة الاضطلاع بممارسة الوظائف القنصلية في دولة أخرى بعد إبلاغ الدول المعنية ،وبشرط ألاّ تعترض إحداها صراحة على ذلك".وهذا النص يكرّس تعاملاً أخذت به الدول منذ وقت طويل، ويشابه وضع التمثيل الدبلوماسي المتعدد أو غير المقيم. فقد تكلف الدولة ممثلها الدبلوماسي المقيم في دولة ما بتمثيلها في الدول المجاورة( ). وهذا التعامل يلبي ضرورات عملية عدة، بعضها اقتصادي إذ أن تكليف بعثة قنصلية في دولة ما القيام بالمهام القنصلية في دول مجاورة ليست بحاجة إلى إنشاء بعثات دبلوماسية أو قنصلية فيها، وبعضها جغرافي حيث تفرض الطبيعة الجغرافية لمنطقة ما في دولة معيّنة ربطها بقنصلية تقوم في دولة أخرى مجاورة لها، بدلاً من ربطها بسفارة أو قنصلية تبعد عنها آلاف الأميال .
ولا يحد من حق الدولة في توسيع المنطقة القنصلية لإحدى بعثاتها القنصلية، لتشمل أراضي دولة ثالثة تتوافق معها على ذلك، سوى الاعتراض الصريح للدولة المضيفة على هذا التوسيع، بعد إبلاغها ذلك من قبل الدولة صاحبة العلاقة.
الفصل الثاني
نطاق صلاحيات البعثات القنصلية
تقوم البعثات القنصلية بحماية ورعاية مصالح الدولة الموفدة ومصالح مواطنيها داخل منطقة قنصلية معيّنة، تحددها الدولة الموفدة وتوافق عليها الدولة المضيفة. إلا أن الصلاحية الشخصية للبعثة القنصلية يمكن أن تتسع لتشمل حماية ورعاية مواطني دول أخرى ومصالحها، كما أن صلاحيتها المكانية يمكن أن تتسع لتشمل مناطق خارج المنطقة القنصلية وحتى خارج الدولة المضيفة.
أولاً: نطاق الصلاحية الشخصية للبعثة
الأصل أن يقتصر اختصاص البعثة القنصلية على حماية مصالح الدولة الموفدة ورعايتها وحماية مصالح مواطنيها ورعايتها، بحيث يمارس الموظف القنصلي المهام القنصلية التي تتعلق بشكل أو بآخر بدولته أو مواطنيه. إلاّ أن ثمة حالتين تتسع فيهما صلاحيات البعثة القنصلية لتشمل بالحماية والرعاية مصالح دولة ثالثة أو أكثر ومصالح مواطنيها، وهما: حالة تعيين الشخص نفسه موظفاً قنصلياً لأكثر من دولة، وحالة قيام البعثة القنصلية بممارسة الأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة.
3. قيام البعثة القنصلية بمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة
في حالات معيّنة ،قد يقوم قنصل دولة ما بتقديم الحماية لمواطني دول أخرى في أوقات الحروب أو الثورات، وقد تمارس البعثات القنصلية الأعمال القنصلية نيابة عن دول ثالثة في حالات معيّنة كحالة قطع دولتين لعلاقاتهما الدبلوماسية والقنصلية وتكليف كل منهما دولة ما رعاية مصالحها القنصلية في أراضي الدولة الأخرى، وكحالة إغلاق إحدى الدول لبعثاتها القنصلية العاملة في أراضي دولة ما بشكل مؤقت أو دائم، أو حالة عدم وجود بعثات قنصلية لها في تلك الدولة. فإن رغبت الدول في هذه الحالات في تأمين الحماية القنصلية لرعاياها المقيمين في دولة ليس لها فيها بعثة قنصلية، قامت بتكليف إحدى الدول برعاية مصالحها القنصلية بواسطة بعثاتها العاملة في تلك الدولة( ).
ويختلف وضع البعثة القنصلية في هذه الحالة عن الحالة السابقة ويشابه وضع البعثة الدبلوماسية التي تتولى رعاية مصالح دولة ما قطعت علاقاتها الدبلوماسية مع الدولة المضيفة. فالبعثة القنصلية التي تمارس المهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة تعتبر جهازاً لدولة واحدة فقط ،هي الدولة الموفدة لا جهازاً مشتركاً لدولتين، وبالتالي فإن قيامها بالأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة لا يستدعي تقديمها لكتاب اعتماد ، وبالتالي الحصول على البراءة القنصلية. وجل ما في الأمر أنها تمارس مساعيها الحميدة وتقدم خدماتها للدولة الثالثة دون أن يجعل ذلك منها مؤسسة تابعة لهذه الدولة( ).
ويتطلب قيام أحدى الدول بالمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة قيامها بإبلاغ الدولة المضيفة بذلك وعدم اعتراض هذه الأخيرة عليه، وهذا ما كرّسته المادة الثامنة من اتفاقية فيينا القنصلية عندما نصّت على أنه "بعد تبليغ الدولة المضيفة، وبشرط عدم اعتراضها ،يجوز لبعثة الدولة الموفدة ممارسة الوظائف القنصلية في الدولة المضيفة لصالح دولة ثالثة".
4. تعيين ممثل واحد من قبل دولتين أو أكثر موظفاً قنصلياً:
نصّت المادة /18/ من اتفاقية فيينا القنصلية على أن "بإمكان دولتين أو أكثر، بموافقة الدولة المضيفة، أن تعيّن الشخص ذاته موظفاً قنصلياً في تلك الدولة".وتتوافق أحكام هذه المادة مع المادة السادسة من اتفاقية فيينا الدبلوماسية لعام 1961 ،التي تنص على أنه : "بإمكان دولتين أو أكثر اعتماد شخص واحد رئيس بعثة لدى دولة أخرى ما لم تعترض الدولة المعتمد لديها على ذلك"( ).
واعتبرت لجنة القانون الدولي في تعليقها على المادة /18/، أن أحكام هذه المادة تشكل تطوراً حديثاً في حقل العلاقات القنصلية وأنها تُشِّرع للمستقبل أكثر منه للحاضر( ). ويبدو في الواقع من المألوف تعيين القنصل الفخري نفسه قنصلاً لأكثر من دولة، وخصوصاً إذا كان من البارزين اجتماعيا أو اقتصادياً بين المقيمين في الدولة المضيفة. إلا أنه ليس مألوفاً ولا معتاداً تعيين القنصل المسلكي قنصلاً لأكثر من دولة، باعتبار أن ذلك سيؤدي إلى اعتباره مؤسسة Organ مشتركة لأكثر من دولة في الوقت ذاته، بدلا من أن يكون مؤسسة رسمية لدولة واحدة، فنصبح أمام دولتين موفدتين أو أكثر ودولة مضيفة واحدة، وأمام قنصل يتقدم من الدولة المضيفة بأكثر من كتاب اعتماد Commission ويستحصل منها على أكثر من إجازة قنصلية Exequatur. ومع اختلاف مضمون المعاهدات القنصلية المعقودة بين الدول المعنية وتضارب مصالح هذه الدول حتى ولو كانت تعتمد نظاماً سياسياً واقتصادياً موحّداً، فقد يؤدي هذا التعيين إلى إلحاق الضرر بمصالح هذه الدول ومصالح رعاياها، وإلى عدم تحقيق الغاية من وجود المؤسسة القنصلية.
لهذا من الصعب جداً أن توافق الدول على تعيين قنصل مسلكي قنصلاً لأكثر من دولة( ). ويبقى نص المادة /18/ بالتالي، تطلعاً مستقبلياً إلى عالم تتوافق فيه مصالح الدول، وتتماثل ضمنه القواعد القانونية والعملية التي ترعى علاقاتها، وهذا ما أشارت إليه صراحة لجنة القانون الدولي في تعليقها على نص المادة المذكورة( )، وما ركَّز عليه المؤتمرون أثناء مناقشات المؤتمر( ).كما أن تعيين الشخص ذاته قنصلاً لأكثر من دولة، إذا حصل، لا بد من أن يخضع لموافقة الدولة المضيفة.
ثانياً: نطاق الصلاحية الاقليمية للبعثة القنصلية
للدولة بعثة دبلوماسية واحدة لدى دولة أخرى، مقرها العاصمة السياسية لهذه الأخيرة وتشمل صلاحياتها كل أراضي هذه الدولة. أما البعثات القنصلية فيمكن أن تتعدد وتنتشر في المدن والمرافئ المهمة. ومن هنا لا بد من تحديد النطاق الجغرافي لكل منها وهو ما يعرف بالمنطقة القنصلية Consular Region أو Consular District أو Circonscription consulaire التي تعيّن الحدود الإقليمية التي تمارس البعثة القنصلية ضمنها وظائفها. وقد تشمل هذه المنطقة جميع أراضي الدولة المضيفة إذا لم يكن للدولة الموفدة سوى بعثة قنصلية واحدة في هذه الدولة، أو كانت المهام القنصلية مناطة بالبعثة الدبلوماسية بسبب عدم وجود بعثات قنصلية. كما قد تقسّم أراضي الدولة المضيفة إلى مناطق قنصلية عدة تخضع كل منها باتفاق الدولتين لبعثة قنصلية معينة.
وتقوم الدولة الموفدة بتحديد المنطقة القنصلية بموافقة الدولة المضيفة. ويخضع كل تعديل ترغب الأولى في إدخاله على هذه المنطقة لموافقة الدولة الثانية. وقد تتضمن المعاهدات القنصلية تحديداً لمراكز القنصليات ودرجاتها ومناطقها، كما يتضمن عادة، خطاب التعيين الذي يحمله القنصل والبراءة التي يستحصل عليها تحديداً لهذه المنطقة. أما في حالة عدم التحديد الواضح فإن المنطقة تشمل الأماكن الأقرب إلى مقر البعثة المعيّنة منها إلى مقر بعثة أخرى( ).
ويلعب حجم المنطقة القنصلية دورا في درجة القنصلية نفسها، فكلما توسّعت هذه المنطقة عظمت درجتها بحيث تشمل صلاحية القنصلية العامة مثلاً منطقة قنصلية واسعة؛ وصلاحية القنصلية منطقة قنصلية أضيق وصلاحية نيابة القنصلية منطقة قنصلية ضيّقة. إلا أن لهذه القاعدة استثناءات.وقد تمتد الصلاحية المكانية للبعثة القنصلية إلى خارج المنطقة القنصلية في حالتين: حالة ممارسة الوظائف القنصلية خارج المنطقة القنصلية، وحالة ممارستها في دولة ثالثة.
3. القيام بالمهام القنصلية خارج المنطقة الجغرافية
قد يحدث في حالات طارئة أن تضطر الدولة الموفدة إلى تكليف الموظف القنصلي الانتقال إلى خارج منطقته القنصلية لوقت قصير لممارسة مهمة قنصلية. ولهذا يلحظ العديد من المعاهدات القنصلية هذه الحالة.وتنبهت بعض الوفود في مؤتمر فيينا القنصلي إلى خلو مشروع الاتفاقية من نص يكرس هذا التعامل فتقدمت باقتراح يشترط الحصول على الموافقة المسبقة الصريحة للدولة المضيفة لقيام الموظف القنصلي بممارسة مهامه خارج المنطقة القنصلية. لكن المندوب الألماني الغربي اعترض على عبارة "الموافقة الصريحة" نظراً لوجود حالات طارئة وعاجلة يصعب معها الحصول على هذه الموافقة كحالة حدوث كارثة بحرية أو جوية تستدعي انتقالاً فورياً للموظف القنصلي. وبعد المناقشة أُكتفيَّ بكلمة "موافقة" التي قد تكون ضمنية عند عدم اعتراض الدولة المضيفة فور إبلاغها الموضوع( ). وهكذا نصّت المادة السادسة من اتفاقية فيينا القنصلية على أنه "بإمكان الموظف القنصلي في حالات خاصة، وبموافقة الدولة المضيفة، ممارسة وظائفه خارج منطقته القنصلية".
4. ممارسة الوظائف القنصلية في دولة ثالثة
نصّت المادة السابعة من اتفاقية فيينا القنصلية على أن: "بإمكان الدولة الموفدة تكليف بعثة قنصلية قائمة في دولة معيّنة الاضطلاع بممارسة الوظائف القنصلية في دولة أخرى بعد إبلاغ الدول المعنية ،وبشرط ألاّ تعترض إحداها صراحة على ذلك".وهذا النص يكرّس تعاملاً أخذت به الدول منذ وقت طويل، ويشابه وضع التمثيل الدبلوماسي المتعدد أو غير المقيم. فقد تكلف الدولة ممثلها الدبلوماسي المقيم في دولة ما بتمثيلها في الدول المجاورة( ). وهذا التعامل يلبي ضرورات عملية عدة، بعضها اقتصادي إذ أن تكليف بعثة قنصلية في دولة ما القيام بالمهام القنصلية في دول مجاورة ليست بحاجة إلى إنشاء بعثات دبلوماسية أو قنصلية فيها، وبعضها جغرافي حيث تفرض الطبيعة الجغرافية لمنطقة ما في دولة معيّنة ربطها بقنصلية تقوم في دولة أخرى مجاورة لها، بدلاً من ربطها بسفارة أو قنصلية تبعد عنها آلاف الأميال .
ولا يحد من حق الدولة في توسيع المنطقة القنصلية لإحدى بعثاتها القنصلية، لتشمل أراضي دولة ثالثة تتوافق معها على ذلك، سوى الاعتراض الصريح للدولة المضيفة على هذا التوسيع، بعد إبلاغها ذلك من قبل الدولة صاحبة العلاقة.
الفصل الثالث
انتهاء المهمة القنصلية
ثمّة حالات عدة تنتهي فيها المهمة القنصلية. فهي قد تنتهي لأسباب عامة، مثل زوال البعثة عينها بنتيجة زوال إحدى الدولتين الموفدة أو المضيفة، أو ضم المنطقة القنصلية إلى دولة أخرى، أو إعلان حالة الحرب بين الدولتين، أو قطع علاقاتهما القنصلية، أو إلغاء البعثة القنصية لأسباب اقتصادية، أو لأسباب أخرى. وقد تنتهي لأسباب خاصة كتبديل الموظف بموظف آخر، أو وفاته أو إحالته على التقاعد أو نقله أو استقالته. وقد تكون الأسباب استثنائية كسحب الموظف من قبل دولته أو إنهاء مهمته من قبل الدولة المضيفة بإعلانه شخصاً غير مرغوب فيه.
القسم الأول
الأسباب العامة
لزوال البعثة القنصلية
تعود أسباب الزوال إلى عوامل عدة منها: تبدّل الوضع القانوني للدولة الموفدة أو المضيفة، وتوتر العلاقات بين هاتين الدولتين وحدوث ظروف معيّنة تدفع بالدولة الموفدة أو المضيفة إلى إلغاء البعثة أو ضمها إلى بعثة أخرى .
أولاً: تبدّل الوضع القانوني للدولتين
قد يؤدي تبدّل الأوضاع القانونية في الدولتين الموفدة أو المضيفة أو في إحداهما، إلى إلغاء البعثات القنصلية. ويتخذ تبدّل الأوضاع أشكالاً عدة كزوال إحدى الدولتين أو تغيّر نظام الحكم في إحداهما أو استقلال الإقليم الذي يشكل المنطقة القنصلية أو انضمامه إلى دولة أخرى.
ومن المعروف، أن اكتساب الصفة القنصلية يتم بتوافق إرادة الدولتين الموفدة والمضيفة وبالتالي فإن انعدام إحدى هاتين الإرادتين يؤدي إلى إنهاء المهمة القنصلية، كما أن في زوال الدولة زوالاً لإرادتها وإنهاء للصفة القنصلية. وقد تزول الدولتان معاً أحياناً نتيجة اندماجهما في دولة جديدة ما يؤدي إلى إلغاء بعض بعثتها القنصلية، وتحويل بعضها الآخر إلى بعثات للدولة الجديدة . وقد تفقد الدولة الموفدة سيادتها دون التأثير في أوضاع قناصلها في الدولة المضيفة لأسباب وعوامل سياسية( ).
وقد يقع الإقليم الذي يشكل المنطقة القنصلية تحت الاحتلال، أو ينضم إلى دولة أخرى، أو يعلن الاستقلال؛ ففي هذه الحالة يتوقف استمرار المهمة القنصلية على السياسة الجديدة لكل من الدولتين الموفدة والمضيفة. فإن أصرّت هذه الدولة الأخيرة على ضرورة حصول الموظف القنصلي على إجازة قنصلية جديدة منها ورفضت ذلك الدولة الموفدة كان لا بد من إقفال مقر البعثة القنصلية وإنهاء مهامها ( ). أما إذا وافقت الدولة الموفدة على طلب الدولة المضيفة( )،على استمرار البعثات القنصلية أعمالها دون الحصول على إجازات قنصلية جديدة ورغبت الدولة الموفدة في استمرار هذه الأعمال، فإن المهام القنصلية لا تتوقف ولا تنقطع.
كما لا يؤدي تغيير رئيس الدولة في إحدى الدولتين الموفدة أو المضيفة، أو تغيّر نظام الحكم في إحداهما إلى إنهاء مهام رؤساء البعثات القنصلية. ولا يتوجب على القنصل في الحالتين تقديم كتاب اعتماد جديد أو الحصول على براءة قنصلية جديدة( ).
كما قد يقع انقلاب أو ثورة في بلد ما وتقوم فيه حكومة واقعية De facto Government غير معترف بها من الدولة الموفدة. ففي هذه الحالة يتوقف استمرار الوضع القنصلي أو انتهاؤه على موقف نظام الحكم الجديد الذي له الحق في إنهاء الصفة القنصلية الممنوحة من الحكومة السابقة( )، كما يتوقف على رغبة الدولة الموفدة في استمرار بعثاتها القنصلية في العمل أو إنهاء مهامها. وفي جميع الأحوال يتطلب استمرار المهام القنصلية قيام السلطات غير المعترف بها، بتوفير الضمانات الدنيا للبعثات القنصلية وموظفيها وفقاً لما يقره القانون الدولي.
ثانياً: توتر العلاقات بين الدولتين
يؤدي عادة إعلان الحرب بين دولتين إلى انقطاع كامل العلاقات بينهما ومنها العلاقات القنصلية( )، بينما لا يؤدي نشوب نزاع مسلح محدود بينهما إلى مثل هذه النتيجة بشكل دائم( ). وتنص قوانين بعض الدول على واجبات القناصل العاملين في الخارج عند إعلان الحرب بين دولتهم والدولة المضيفة والتي ينجم عنها انقطاع العلاقات القنصلية بينهما( ). وتنص بعض المعاهدات القنصلية على سحب الإجازة القنصلية فور إعلان حالة الحرب( ). فحالة الحرب، إذن، تتعارض واستمرار الوظيفة القنصلية مع ما يلازمها من حصانات وامتيازات. وقد لا تصل درجة التوتر بين الدولتين إلى حد قيام نزاع مسلك بينهما، وإنما تقتصر على إنهاء علاقاتهما الودية مع ما صاحب ذلك من قطع علاقاتهما الدبلوماسية والقنصلية.
ولا يؤدي قطع العلاقات الدبلوماسية بين الدولتين إلى قطع حتمي لعلاقاتهما القنصلية مع العلم أن قطع العلاقات القنصلية لا يحدث عادة إلا بعد قطع العلاقات الدبلوماسية ، وهذا ما أكدته الفقرة الثالثة من المادة الثانية من الاتفاقية القنصلية: "إن قطع العلاقات الدبلوماسية لا يستلزم حكماً قطع العلاقات القنصلية".
وفي الواقع تصبح العلاقات القنصلية أكثر أهمية بعد قطع العلاقات الدبلوماسية، باعتبارها تشكّل حينها وسيلة للاتصال بين الدولتين وحماية رعاياهما ومصالحهما والعمل على تخفيف حالة التوتر وإعادة الأمور إلى نصابها الطبيعي. وما يساعد على استمرار هذه العلاقات على الرغم من انقطاع العلاقات الدبلوماسية، اعتبارها مجرد علاقات اقتصادية وثقافية لا صفة سياسية لها . وقد يكون الخلاف بين الدولتين كبيرا فيصاحب قطع العلاقات الدبلوماسية قطع للعلاقات القنصلية وإنهاء للوظائف القنصلية .ويتم قطع العلاقات الدبلوماسية والقنصلية بإعلان رسمي تصدره حكومة الدولة صاحبة العلاقة. وقد تستمر هذه العلاقات بعد قطعها عبر بعثة دولة ثالثة تقوم برعاية مصالح الدولة الموفدة ( ).
ثالثاً: دمج بعثة في بعثة أخرى
تتعدد الأسباب التي تدفع بالدول إلى إغلاق مقر بعثة قنصلية لها أو أكثر في دولة ما دون أن يكون في نيتها قطع العلاقات القنصلية .فقد تلجأ الدولة الموفدة أحياناً، لأسباب اقتصادية، إلى تقليص عدد بعثاتها في الخارج بإغلاق مراكز بعضها ودمج بعضها الآخر في بعثات أخرى. كما قد تقوم إثر افتتاح سفارة لها في الدولة المضيفة بإلغاء بعثتها القنصلية السابقة ودمجها في البعثة الدبلوماسية. وفي هذه الحالة تستمر الوظائف القنصلية في البعثة الدبلوماسية. وقد تنتفي الحاجة إلى وجود قنصلية ما في منطقة معينة نتيجة لزوال العوامل التي دفعت بالدولة الموفدة لإنشائها، كفقدان المنطقة أهميتها الاقتصادية أو تناقص عدد رعايا الدولة الموفدة فيها.
وقد تلجأ الدولة المضيفة إلى طلب إغلاق بعض القنصليات الأجنبية العاملة ضمن أراضيها لأسباب سياسية أو أمنية أو تطبيقاً لمبدأ المعاملة بالمثل أو مبدأ التعادل القنصلي، وقد تعاملها الدولة الموفدة بالمثل ( ).
القسم الثاني
الأسباب الخاصة
المتعلقة بالموظف القنصلي
ثمّة حالات عدة تنتهي فيها مهمة الموظف القنصلي بينما تستمر البعثة القنصلية في أعمالها بواسطة موظف قنصلي آخر. وقد تكون الأسباب التي أدّت إلى انتهاء مهمة الموظف القنصلي عادة، كوفاته أو نقله أو إحالته على التقاعد أو استقالته، أو استثنائية، كاستدعائه من قبل دولته أو إعلانه شخصاً غير مرغوب فيه من قبل الدولة المضيفة وسحب إجازته القنصلية.
أولاً: الأسباب العادية
لا يهتم القانون الدولي كثيراً بالعوامل الشخصية التي تؤدي إلى انتهاء مهمة الموظف القنصلي ،وترتبط عادة بأحكام القانون الداخلي الذي يحدّد مثلاً سنّ التقاعد ومدة الخدمة في مركز معين ، وفي جميع هذه الحالات تنتهي مهمة الموظف القنصلي بمجرد إبلاغ الدولة المضيفة ذلك، على أن توفر له هذه الدولة التسهيلات اللازمة لمغادرته أراضيها بسلام وكرامة.
كما تؤدي الوفاة إلى إنهاء مهمة القنصل فوراً. وتقوم الدولة الموفدة عادة بنقل جثمانه إلى موطنه على نفقتها، ويشارك عادة زملاء الموظف القنصلي وممثل عن الدولة المضيفة في مراسم تشييع الجثمان حتى الطائرة، وفقاً لقواعد المراسم في هذه الدولة. ويستمر أفراد عائلة الموظف المتوفى في التمتع بالحصانات والامتيازات حتى مغادرتهم أراضي الدولة المضيفة أو حتى انقضاء فترة زمنية معقولة بعد الوفاة. وعلى الدولة المضيفة أن تسهل تصدير ما يملك من منقولات باستثناء ما حصل عليه في أراضيها مما يمنع تصديره، كما عليها أن تعفيه من ضرائب التركات( ). وكما هو الوضع بالنسبة إلى الدبلوماسي فليس ثمّة من قاعدة مستقرّة في القانون الدولي تحول دون تشريح جثمان القنصل بعد وفاته.
وتحدّد القوانين الداخلية لكل دولة سنّ تقاعد موظفيها العاملين في السلك الخارجي، ولا تختلف عادة عن سن تقاعد الموظفين العامين. وتنتهي المهمة القنصلية حكماً بحلول سن التقاعد. وتحدّد كذلك المدة القصوى لعمل الموظف في مركز معين ،وفترة بقائه في الخارج. ويتم نقل الموظف القنصلي بقرارات تصدر عن السلطة المختصة في الدولة الموفدة. ولا يؤدي المرض إلى إنهاء المهمة القنصلية ولو تسبَّب في انقطاعها بصورة مؤقتة. أما إذا اشتد المرض وأصبح من المتعذر معه أداء الموظف القنصلي مهامه فلا بد من صدور قرار بنقله أو ينهي مهمته.
ثانياً: الأسباب الاستثنائية
تقوم الدولة الموفدة أحياناً بإقالة موظفها القنصلي أو باستدعائه إلى الإدارة المركزية بصورة نهائية لأسباب مسلكية أو سياسية أو مهنية ،منهية بذلك مهمته ( ). وقد يقوم هذا الموظف لأسباب خاصة بتقديم استقالته من الخدمة بحيث تنتهي مهمته مع قبولها( ).
كما أن مهمة الموظف القنصلي بالنسبة للدولة المضيفة لا تنتهي بمجرد صدور قرار الدولة الموفدة بإقالته أو باستدعائه أو إحالته على التقاعد وقبول استقالته، بل بتبليغها رسمياً ذلك القرار( ).
إلاّ أن الحالة الأكثر حساسية وإثارة للجدل، والتي عالجها علماء القانون الدولي بالتفصيل ،هي حالة إنهاء المهمة القنصلية من قبل الدولة المضيفة بطردها الموظف القنصلي Expulsion of consuls أو سحبها إجازته القنصلية Withdrawal or Revocation of Exequatur بعد إعلانه شخصاً غير مرغوب فيه، وتلكؤ دولته في سحبه بعد إبلاغها ذلك.وقد جاءت المادة الثالثة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية تكرّس هذا الحق للدولة المضيفة وتنص على ( ):
1. يجوز للدولة المضيفة في كل وقت تبليغ الدولة الموفدة أن موظفاً قنصلياً هو شخص غير مرغوب فيه، أو أن أياً من موظفي البعثة هو غير مقبول. وعلى الدولة الموفدة عندئذ، ووفقاً للحالة، استدعاء الشخص المعني أو إنهاء وظائفه في البعثة القنصلية( ).
2. إذا رفضت الدولة الموفدة خلال مدة معقولة تنفيذ التزاماتها المذكورة في الفقرة الأولى من هذه المادة، أو إذا لم تنفذها، فللدولة المضيفة، حسب الحالة، أن تسحب الإجازة القنصلية من الشخص المعني،أو أن تتوقف عن اعتباره موظفاً من موظفي البعثة القنصلية( ).
3. يمكن اعتبار من عُيّن عضواً في بعثة قنصلية غير مقبول قبل وصوله إلى أراضي الدولة المضيفة، أو إذا كان موجوداً فيها من قبل ، قبل تسلمه وظائفه في البعثة القنصلية. وعلى الدولة الموفدة، في مثل هذه الحالة سحب التعيين.
4. إن الدولة المضيفة، في الحالات المذكورة في الفقرتين الأولى والثالثة من هذه المادة، ليست ملزمة بإبلاغ الدولة الموفدة أسباب قرارها"( ).
إن حق الدولة المضيفة في سحب الإجازة القنصلية وإنهاء مهمة الموظف القنصلي يرتبط بحقوق السيادة التي تتمتع بها الدول. وقد كرّسه التعامل الدولي وأقرّته المعاهدات والاتفاقيات الدولية( ).بيد أن ممارسة الدولة المضيفة لهذا الحق ينبغي أن لا يكون تعسّفياً، فسحب الإجازة القنصلية عمل غير ودي يخالف المجاملات الدولية ويؤدي غالباً إلى تدهور العلاقات بين الدولتين وحتى إلى انقطاعها( ). وقد حاولت لجنة القانون الدولي حصر ممارسة هذا الحق في حالة سوء سلوك الموظف القنصلي، إذا شكَّل سبباً جدياً للشكوى( ) Serious rounds for Complaint، وذلك بهدف الحؤول دون استعماله لأهداف سياسية أو لأسباب غير جدية. واعترف النص المقترح من اللجنة ضمنياً، بحق الدولة الموفدة في مطالبة الدولة المضيفة بتبيان الأسباب التي دعتها إلى اتخاذ قرارها بإنهاء مهمة الموظف القنصلي( )، إلا أن المؤتمرين رفضوا المادة المقترحة وأقرّوا اقتراحاً مشابهاً لنص المادة التاسعة والعشرين من اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية( )، الذي لم يحدد حصراً الحالات التي يجوز فيها للدولة المضيفة اللجوء إلى إنهاء مهمة الموظف القنصلي، ويعفي هذه الدولة من تبيان الأسباب.
إلاّ أن هذا لا يعني أن للدولة المضيفة الحق في إيقاف الموظف القنصلي عن أداء مهامه بشكل مفاجئ وسريع والقيام بطرده من أراضيها فوراً أو خلال فترة قصيرة تحددها له، وإنما عليها إبلاغ الدولة المضيفة بقرارها، والطلب إليها استدعاءه إذا كان من رعاياها، أو إنهاء تعيينها له إذا كان من رعايا الدولة المضيفة أو من المقيمين في أراضيها إقامة دائمة، مفسحة في المجال لتعيين بديل تحاشياً لأي انقطاع قد يقع في أداء البعثة لوظائفها القنصلية. فإذا تلكأت الدولة الموفدة أو امتنعت عن القيام بذلك كان للدولة المضيفة عندها أن تنهي مهام هذا الموظف، إما بسحب إجازته القنصلية إذا كان ممّن يحصلون على مثل هذه الإجازة، أو بالتوقف عن الاعتراف بصفته القنصلية. ولها أن تقوم بطرده من أراضيها( ). وقد يحدث أن تكتفي الدولة المضيفة بقيام الدولة الموفدة بنقل الموظف القنصلي إلى مركز قنصلي آخر قائم في أراضيها، أو تكتفي بتفسيرات تقدمها لها الدولة الموفدة أو باعتذار ترفعه إليها فتعود بالتالي عن قرارها ويستمر الموظف القنصلي في أداء مهمته.
ويعتبر نص الفقرة الرابعة من المادة الثالثة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية الذي أعفى الدولة المضيفة من تبيان الأسباب التي دعتها إلى طلب سحب الموظف القنصلي أو إنهاء مهمته، وبالتالي إلى سحب إجازته القنصلية، تكريساً للاتجاه الحديث الذي برز في حقل العلاقات القنصلية في أواسط القرن العشرين، فالعرف الدولي الذي لم يكن ثابتاً في السابق بالنسبة لضرورة تبيان الأسباب، قد أخذ اليوم نوعاً من الاستقرار. وأكدت الولايات المتحدة هذا الموقف مراراً معتبرة أنها لا تشك في حق الدولة المضيفة في سحب الإجازة القنصلية ولكنها تشترط إبداء الأسباب للتأكد من جديتها ومن أنها تشكل انحرافاً من القنصل عن السلوك المقبول في التعامل الدولي ( ).
وكثيراً ما أثار تبيان الأسباب نزاعاً بين الدولتين الموفدة والمضيفة أدى إلى زيادة تدهور علاقاتهما( ). وفي الواقع ثمة الكثير من الأسباب والحالات التي تؤدي الى هذه المشاكل ومن بينها:
1. التدخل في الشؤون الداخلية للدولة المضيفة
يؤدي التدخل وبخاصة في الشؤون السياسية إلى خروج الموظف القنصلي عن الحد الأدنى من السلوك الواجب عليه إتباعه، وبالتالي اعتباره من قبل الدولة المضيفة شخصاً غير مرغوب فيه وحتى إلى طرده من أراضيها( ).
2. القيام بنشاطات غير قانونية
ومن هذه النشاطات أعمال التجسس والتهريب والاتجار بالأسلحة ومخالفة القوانين الجمركية وقوانين القطع والتهجّم المستمر على السلطات المحلية وعلى العادات والقوانين المعتمدة في الدولة المضيفة وإساءة استعمال الحصانات والامتيازات القنصلية( ).
3. العوامل السياسية:
قد تلجأ الدول لأسباب سياسية خاصة بها، خصوصاً في أوقات الأزمات أو تطبيقاً لمبدأ المعاملة بالمثل أو لمبدأ التعادل القنصلي، على اعتبار بعض الموظفين القنصليين أشخاصاً غير مرغوب فيهم وسحب إجازاتهم القنصلية .
القسم الثالث
واجبات الدولة المضيفة
عند انتهاء المهمة القنصلية
يترتب على الدولة المضيفة في حالة انتهاء المهمة القنصلية، واجبات معيّنة منها ما يتعلق بالموظف القنصلي وأفراد عائلته عند انتهاء مهمته، ومنها ما يتعلق بالبعثة القنصلية ووظائفها عند توقفها عن العمل بشكل دائم أو مؤقت.
أولاً: الواجبات تجاه الموظف القنصلي
تنص المادة السادسة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية على ما يلي( ):"على الدولة المضيفة، حتى في حالة النزاع المسلح، منح موظفي البعثة القنصلية وخدمهم الخاصين من غير رعايا الدولة المضيفة وأفراد عائلتهم الذين يشكلون جزءاً من أسرهم، بغض النظر عن جنسياتهم، الوقت والتسهيلات الضرورية لتمكينهم من تهيئة سفرهم ومغادرة البلاد في أول فرصة ممكنة بعد انتهاء وظائفهم. وعليها بصورة خاصة وعند الاقتضاء أن تضع تحت تصرفهم وسائل النقل الضرورية لهم ولأمتعتهم باستثناء الأمتعة التي اكتسبوا ملكيتها فيها والتي يكون تصديرها إلى خارج البلاد ممنوعاً عند المغادرة". إلا ان ثمة ملاحظات على النص أبرزها:
1. تضع المادة السادسة والعشرين معيارين زمنيين يتوجب على الدولة المضيفة مراعاتهما: الأول يفرض عليها منح الموظفين القنصليين المهلة الزمنية الكافية لتهيئة أنفسهم للسفر وإنجاز أعمالهم وتحضير وسيلة السفر الملائمة لهم. والثاني يفرض عليها تسهيل مغادرتهم لأراضيها في أول فرصة ممكنة فور إنجاز استعداداتهم للسفر.
2. ينحصر واجب الدولة المضيفة في تسهيل مغادرة الموظف القنصلي وأفراد أسرته وخدمه، بالقناصل المسلكيين من غير رعايا الدولة المضيفة ومن غير المقيمين أصلاً إقامة دائمة فوق أراضيها، وبأفراد أسرهم مهما تكن جنسياتهم، وبخدمهم الخاصين من غير مواطني الدولة المضيفة ومن غير المقيمين إقامة دائمة فوق أراضيها. وعلى الرغم من أن نص المادة لم يشر صراحة إلى استثناء المقيمين إقامة دائمة فوق أراضيها من أحكامها فإن نص المادة /71/ من الاتفاقية القنصلية الذي ورد ضمن الأحكام العامة التي تشمل كامل الاتفاقية، استثنى هذه الفئة من جميع التسهيلات والحصانات والامتيازات وساوى بالتالي بينها وبين مواطني الدولة المضيفة، وهو في رأينا يشمل بأحكامه نص المادة السادسة والعشرين التي تقرّ بتقديم التسهيلات إلى الموظفين القنصليين عند انتهاء مهامهم، وتعتبر امتداداً لحصاناتهم وامتيازاتهم. ولا تشمل المادة السادسة والعشرين بأحكامها الموظفين القنصليين الفخريين وأفراد أسرهم وخدمهم اذا كانوا من رعايا الدولة المضيفة أو كانوا من المقيمين إقامة دائمة فوق أراضيها، وما داموا يمارسون نشاطاً مأجوراً إلى جانب ممارستهم مهامهم القنصلية.
3. على الدولة المضيفة، في حال تعذّر حصول الموظفين القنصليين على وسائل نقل ملائمة، نتيجة كوارث طبيعية كالزلازل والفيضانات مثلاً، أو نتيجة نزاع مسلح أو حرب أهلية، أن تُوفّر لمن تشملهم المادة السادسة والعشرين بأحكامها وسائل النقل الضرورية( ).
4. على الدولة المضيفة ،أن تسهل للأشخاص المعنيين بالمادة السادسة والعشرين نقل أمتعتهم باستثناء تلك التي تملّكوها أثناء إقامتهم في الدولة المضيفة ،والتي لا تجيز الأنظمة النافذة فيها يوم المغادرة، تصديرها للخارج. ونذكر كمثال، التحف الأثرية والمخطوطات.
5. إن تسهيل المغادرة المنصوص عليها في المادة السادسة والعشرين ،لا يقتصر فقط على الظروف العادية بل يشمل كذلك الظروف الاستثنائية كحالة نشوب نزاع مسلح أو ثورة أهلية. وفي الواقع تصبح المساعدة التي تقدمها الدولة المضيفة للموظفين القنصليين وأفراد أسرهم وخدمهم لتسهيل مغادرتهم لأراضيها، أكثر إلحاحاً وضرورة في مثل هذه الظروف الاستثنائية، بينا لا تدعو الحاجة غالباً إلى تقديم أية مساعدة من الدولة المضيفة لإتمام عملية المغادرة في الظروف العادية.
6. كما يتوجّب إبلاغ وزارة خارجية الدولة المضيفة بانتهاء مهمة الموظف القنصلي ، وتبليغها تاريخ مغادرته النهائية، والمغادرة النهائية لكل فرد من أفراد أسرته وخدمه الخاصين. أما في حال وفاة الموظف القنصلي أو أحد أفراد أسرته فيتوجّب على الدولة المضيفة تقديم التسهيلات اللازمة لنقل جثمان المتوفى إلى بلاده، كما يتوجّب عليها أن تسمح بتصدير الأموال المنقولة التي كان المتوفى يملكها ما عدا تلك التي تم اكتسابها أثناء إقامته في أراضيها مما لا تجيز قوانينها المعمول بها وقت الوفاة تصديره( ).
وتمثل المادة السادسة والعشرين تطوراً مهماً في حقل العلاقات القنصلية إذ أن القانون الدولي العرفي لم يكن يقر في السابق للقناصل عند انتهاء مهامهم حقوقاً مشابهة لحقوق الدبلوماسيين باعتبار أن الحصانات والامتيازات القنصلية، على عكس مثيلاتها الدبلوماسية، تنتهي فور انتهاء المهمة القنصلية، سواءً أتم ذلك نتيجة لسحب الدولة المضيفة للإجازة القنصلية، أم لسحب موافقتها على قبول الموظف القنصلي، أو لأي سبب آخر. إلاّ أن ما تعرّض له الموظفون القنصليون في بعض الدول إثر تغيير أنظمة الحكم فيها، كما حدث للقناصل الأميركيين في الصين بعد وصول ماوتسي تونغ إلى الحكم، أدى إلى بروز تيار جديد يطالب بامتداد الحصانات القنصلية بعد انتهاء المهمة القنصلية إلى حين مغادرة القناصل أراضي الدولة المضيفة أو على فترة زمنية معقولة تلي انتهاء المهمة، ويطالب بإلزام الدولة المضيفة بتقديم التسهيلات اللازمة لتأمين مغادرة هؤلاء الموظفين أراضيها. وبالفعل جاءت بعض المعاهدات القنصلية بعد الحرب العالمية الثانية تتضمن نصّاً يكرّس التيار الجديد( ). غير أن واجب الدولة المضيفة في هذا المجال ظلَّ مجرد موجب أخلاقي يتوقف تطبيقه على إرادتها بذلك، إلى أن جاءت اتفاقية فيينا للعلاقات القنصلية لترفعه إلى مستوى القاعدة القانونية الدولية الملزمة في المادتين 26 و53 منها.
ثانيا : الواجبات تجاه البعثة القنصلية
ميّزت المادة السابعة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية( ) وعنوانها "حماية الدور القنصلية والمحفوظات القنصلية ومصالح الدولة الموفدة في الظروف الاستثنائية" بين حالتين: حالة قطع العلاقات القنصلية، وحالة الإغلاق المؤقت أو الدائم للبعثة القنصلية مع استمرار العلاقات القنصلية. ويتوجّب على الدولة المضيفة في جميع الظروف التي تؤدي إلى إغلاق مركز البعثة القنصلية، حتى في حالة النزاع المسلح، احترام الدور القنصلية وممتلكات البعثة ومحفوظاتها وحمايتها.
ويتوجّب عليها في حال قطع العلاقات القنصلية الذي يأتي عادة بعد قطع العلاقات الدبلوماسية، أن تتيح للدولة الموفدة، إن هي أرادت، تكليف دولة ثالثة توافق عليها الدولة المضيفة، القيام بواسطة بعثتها الدبلوماسية القائمة في أراضي هذه الدولة الأخيرة، أو إحدى بعثاتها القنصلية لديها، بحماية مصالحها ومصالح رعاياها ورعاية دار البعثة وأموالها ومحفوظاتها وحمايتها.
ويتوجّب عليها كذلك عند إغلاق مركز البعثة بصورة مؤقتة أو دائمة أن تجيز للدولة الموفدة تكليف بعثتها الدبلوماسية لدى الدول المضيفة إن هي وجدت أو أية بعثة قنصلية أخرى لديها القيام بالأعمال القنصلية التي كانت تقوم بها البعثة المغلقة والقيام بحراسة دارها وأموالها ومحفوظاتها. أما إذا لم يكن للدولة الموفدة أية بعثة دبلوماسية أو قنصلية في الدولة المضيفة فيمكن عندذلك تكليف دولة ثالثة تقبل بها الدولة المضيفة القيام برعاية مصالحها ومصالح مواطنيها وبحماية دار البعثة وأموالها ومحفوظاتها.
لإقامة العلاقات القنصلية وانتهائها
بروفسور خليل حسين
أستاذ القانون الدولي ورئيس قسم العلاقات الدولية
في كلية الحقوق والعلوم السياسية في الجامعة اللبنانية
ثمة قوانين وأعراف ناظمة لإقامة العلاقات القنصلية ، كما أن هناك أسبابا يمكن معها انتهاء مهام البعثة القنصلية.
الفصل الأول
إقامة العلاقات القنصلية وإنشاء البعثات
يعتبر إنشاء العلاقات القنصلية بين دولتين إقرارا لمبدأ مباشرة العلاقات، فيما افتتاح البعثات القنصلية في أراضي الدولة المضيفة هو وضع للمبدأ في حيّز التنفيذ العملي، والاتفاق بالتالي على مكان هذه البعثات ونطاق صلاحياتها.
أولاً: إقامة العلاقات القنصلية
Establishment of Consular Relations
يقر القانون الدولي لكل دولة الحق في ممارسة العلاقات القنصلية . وهو الحق نفسه الذي تتمتع فيه الدول لجهة إنشاء العلاقات الدبلوماسية وتبادل البعثات الدبلوماسية مع الدول الأخرى ، وهو ما يعرف بحق التمثيل The Right of Legation, jus Legationis( )
كما أن تعزيز العلاقات الدولية السلمية يستوجب إنماء التعاون الدولي وتطوير علاقات الصداقة بين الدول ما يستوجب إقامة العلاقات الدبلوماسية والقنصلية بينها. وقد أبرز زوريك في الفقرة الأولى من المادة الأولى من مشروعه القنصلي، المتعلقة بإنشاء العلاقات القنصلية، هذا الحق بقوله: "لكل دولة الحق في إقامة علاقات قنصلية مع الدول الأجنبية". وبيّن في تعليقه على هذه الفقرة أن هذا الحق ينبع من سيادة الدولة ويتجلى بوجهين: وجه إيجابي يتمثل بإيفادها القناصل إلى الخارج. ووجه سلبي يتمثل باستقبالها قناصل الدول الأخرى( ).
إلا أن حق الدول في إقامة علاقات قنصلية، لا يعني بالضرورة إلزام الدول الأخرى قبول افتتاح بعثات في أراضيها. فوجود الحق لا يعني فرضه على الغير، وممارسته يستوجب الاتفاق المتبادل بين الدولتين الموفدة والمضيفة .
وبسبب تضارب الآراء حول وجود حق في إقامة العلاقات القنصلية خلت اتفاقية فيينا القنصلية من أية إشارة لهذا الحق( )، كما خلت سابقتها الاتفاقية الدبلوماسية من أية إشارة إلى حق التمثيل. إلا أن هذا لا ينفي وجود الحقين، فهما مظهران من مظاهر سيادة الدولة لا يختلفان عن حقها في عقد المعاهدات. وهكذا فإن الرفض المطلق وغير المبرر من قبل أية دولة لإنشاء علاقات قنصلية مع الدول الأخرى التي تربطها بها علاقات سلمية، يشكل إخلالاً بمبادئ القانون الدولي التي تفرض على الدول واجب التعاون مع غيرها من الدول( ).
إن حق الدول بتبادل العلاقات القنصلية موجود، غير أن ممارسته يتوقف على مراعاة حق آخر يرتبط بالسيادة ، ويقضي بعدم فرض إرادة دولة ما على دولة أخرى وإلزامها بتبادل العلاقات القنصلية معها. وهكذا يتضح مفهوم الفقرة الأولى من المادة الثانية من اتفاقية فيينا القنصلية ،التي تنص على "أن إنشاء العلاقات القنصلية بين الدول يتم بالرضا المتبادل". وهو نص مماثل لنص المادة الثانية من اتفاقية فيينا الدبلوماسية التي جاء فيها: "تُقام العلاقات الدبلوماسية وتنشأ البعثات الدبلوماسية الدائمة بالرضا المتبادل". وتقوم الدول، عادة، بإعلان موافقتها على إقامة العلاقات القنصلية، عن طريق تضمين معاهدات الصداقة والتعاون أحكاماً تنظم العلاقات القنصلية بينها، أو عن طريق عقد معاهدات قنصلية، ثنائية أو جماعية، تنص في مقدمتها على أن الهدف منها هو تنظيم هذه العلاقات( ).
كما يتضمن إنشاء العلاقات الدبلوماسية بين دولتين توافقاً ضمنياً بينهما على إنشاء العلاقات القنصلية ما لم يتفقا على خلاف ذلك. ومرد ذلك التلازم القائم بين هذين الفرعين في مفهومهما الحديث، الذي جعل المهام القنصلية جزءاً لا يتجزأ من المهام الدبلوماسية في مفهومها الواسع. وهكذا فإن افتتاح دولة ما لبعثة قنصلية في أراضي دولة أخرى تقيم معها علاقات دبلوماسية، لا يستلزم حصولها على موافقة الدولة المضيفة عن طريق عقد معاهدة قنصلية بينهما، ما دام مجرد إقامتهما للعلاقات الدبلوماسية قد حمل ضمناً توافقهما على إنشاء العلاقات القنصلية. وما يتبقى هو الحصول على موافقة الدولة المضيفة على مكان افتتاح البعثة ونطاقها الجغرافي ( ).
إن حق ممارسة العلاقات القنصلية، هو حق من حقوق الدول ذات السيادة التامة. أما الدول ذات السيادة الناقصة، كالدول المحمية أو المشمولة بالوصاية، فلا تقوم عادة بممارسة العلاقات القنصلية بوجهها الإيجابي، إذ تقوم الدولة الحامية أو الوصية بتولي علاقاتها الخارجية ورعاية مصالح مواطنيها عبر بعثاتها في الخارج، إلاّ إذا كان في العلاقات بين الدولتين المحمية والحامية ما يجيز خلاف ذلك( ). ويحق للدول ذات السيادة الناقصة أن تستقبل البعثات القنصلية وهذا ما حدث في لبنان قبل الاستقلال. وهناك حالات خاصة قامت فيها علاقات قنصلية بين مناطق تابعة لدولة واحدة، فالولايات المتحدة أوفدت إلى الفيليبين رئيس بعثة قنصلية في وقت كانت فيه الفيليبين جزءاً من الكومنولث الأميركي الخاضع للسيادة الأميركية. أما الدولة الفدرالية فيحدد دستورها مدى حق ولاياتها في ممارسة العلاقات الخارجية وبينها العلاقات القنصلية( ). والقاعدة هي قيام الحكومة المركزية للاتحاد بممارسة العلاقات الخارجية من دبلوماسية وقنصلية، واستقبال مبعوثي الدول الأخرى ومنح القناصل منهم الإجازات القنصلية. أما بالنسبة إلى الدول المتعاهدة التي يحتفظ كل منها بكيانه وشخصيته الدولية، فممارسة العلاقات الخارجية الدبلوماسية والقنصلية بوجهيها السلبي والايجابي، تبقى حقاً لكل منها، ما لم يتفق على خلاف ذلك( ).
ثانياً: إنشاء البعثات القنصلية
Establishment of consular Posts
يخضع إنشاء البعثات القنصلية لموافقة الدولة المضيفة باعتبارها صاحبة السيادة الكاملة على أراضيها. وهذه الموافقة قد تتم في وقت واحد مع الموافقة على إقامة العلاقات القنصلية. إلا أن ثمة حالات يتم فها إنشاء العلاقات القنصلية أولاً ويترك موضوع إنشاء البعثات إلى وقت لاحق. ومن هذه الحالات مثلاً، حالة إقامة العلاقات الدبلوماسية التي تتضمن حكماً، إلا إذا اتفق على خلاف ذلك، موافقة الدولتين على مباشرتهما للعلاقات القنصلية التي تتولاها البعثة الدبلوماسية عينها. وقد ترغب إحدى الدولتين أو كلاهما في وقت لاحق في افتتاح بعثات قنصلية لها في أراضي الدولة المضيفة، في مدن أو مرافئ أو مناطق تقع خارج العاصمة السياسية وتشكل وحدات مستقلة عن السفارة، فيستلزم ذلك حصولها على موافقة هذه الدولة.
وقد تكرَّس مبدأ الموافقة المسبقة للدولة المضيفة على افتتاح البعثات القنصلية في أراضيها في اتفاقية فيينا، وفي المعاهدات القنصلية السابقة واللاحقة لها. واتبعت هذه المعاهدات طريقتين مختلفتين في النص على المبدأ: فبعضها ،وهو في غالبيته سابق لاتفاقية فيينا، افترض موافقة الدولة المضيفة لمجرد عدم اعتراضها على إنشاء البعثة، وبعضها الآخر "وهو في غالبيته لاحق لاتفاقية فيينا افترض عدم موافقتها إن لم تستحصل الدولة الموفدة على هذه الموافقة صراحة .
لقد اعتمد مؤتمر فيينا للعلاقات القنصلية الحالة الثانية فأقر بالإجماع الفقرة الأولى من المادة الرابعة من الاتفاقية التي نصّت:"لا يمكن إنشاء بعثة قنصلية في أراضي الدولة المضيفة إلا بموافقة تلك الدولة".
وبذلك إن الاتجاه الحديث، يشترط الحصول على موافقة الدولة المضيفة المسبقة على إنشاء البعثات القنصلية في أراضيها. ولهذا الاتجاه مبرراته المبدئية والعملية.
- فمن الناحية المبدئية، يتلاءم هذا الاتجاه مع مبدأ أساسي من مبادئ القانون الدولي هو مبدأ حق الدولة في السيادة الكاملة على أراضيها، فلها أن تقرر بملء إرادتها قبول إنشاء بعثات قنصلية أجنبية في مناطق محددة من أراضيها أو رفض ذلك( )، شرط أن لا تتعسف في استعمالها لهذا الحق كالإجازة لبعض الدول بافتتاح قنصليات في مدينة أو منطقة معينة، ورفضها معاملة الدول الأخرى بالمثل دون أسباب تبرر ذلك( ). ولقد لحظت عدة معاهدات قنصلية هذه الناحية، فنصت الفقرة الأولى من المادة الثالثة من المعاهدة الأميركية – البريطانية لعام 1951 على "حق كل من الفريقين المتعاقدين باقامة قنصليات في أراضي الفريق الآخر في أي مكان تقوم فيه قنصلية لدولة ثالثة، أو في أي مكان توافق الدولة المضيفة على إقامة قنصلية فيه"، واشترطت الفقرة الثانية من المادة /14/ من المعاهدة اللبنانية – اليونانية لعام 1948، أن يشمل رفض الدولة المضيفة إقامة قنصليات في منطقة ما، جميع الدول. وفي رأي العلامة أوبنهايم أن يحق للدولة رفض استقبال قناصل أجانب في منطقة معينة، كما فعلت روسيا عندما رفضت لفترة طويلة السماح بإقامة قنصليات أجنبية في مدينة وارسو التي أصبحت فيما بعد عاصمة بولندا، إلا أن مجرد منح الحق لأية دولة بإقامة قنصلية في هذه المنطقة يجعل من الصعب على الدولة المضيفة رفض أي طلب لاحق تتقدم به دولة أخرى من أجل إقامة قنصلية لها في المنطقة عينها( ).
- ومن الناحية العملية، ظروف سياسية وأمنية وعسكرية معينة تدفع الدول إلى الحد من إنشاء القنصليات الأجنبية في مناطق محددة من أراضيها وبخاصة المناطق الإستراتيجية منها .
وقد تلجأ الدول إلى تضمين المعاهدات القنصلية نصّاً يحدّد عدد البعثات القنصلية التي يجوز لكل منها افتتاحها في أراضي الدولة المتعاقدة الأخرى، ولا يجوز زيادة عدد هذه البعثات إلا بموافقة الدولة المضيفة( ). وقد لا ترغب إحدى الدول في الإنشاء الفوري لقنصليات لها في أراضي الدولة المتعاقدة الأخرى فتنص المعاهدة القنصلية على حقها في ذلك مستقبلاً على أن يتم الإنشاء في مكان تتفق عليه الدولتان.وثمة حالات معيّنة تبدي فيها الدولة المضيفة رغبتها في أن تفتتح دولة أجنبية معيّنة، قنصلية لها في منطقة ما من أراضيها لأسباب سياسية أو اقتصادية. إلا أن هذه الدولة ترفض ذلك لأسباب خاصة بها .
إن تطبيق شرط الحصول على موافقة الدولة المضيفة، لا يقتصر على إنشاء البعثة القنصلية في مركز معين، إذ أن الحصول على هذه الموافقة ضروري أيضاً في الحالات التالية التي نصّت عليها المادة الرابعة من اتفاقية العلاقات القنصلية:
1. تحديد درجة البعثة ومنطقتها، فقد نصّت الفقرة الثانية من المادة الرابعة على "ان الدولة الموفدة هي التي تحدد مقر البعثة القنصلية ودرجتها ومنطقتها القنصلية، ويخضع ذلك لموافقة الدولة المضيفة".
2. كل تعديل لاحق في مقر البعثة أو درجتها أو منطقتها القنصلية( ). فقد نصّت الفقرة الثالثة من المادة الرابعة على أنه "ليس بإمكان الدولة الموفدة إلا بموافقة الدولة المضيفة إجراء تعديلات لاحقة في مقر البعثة القنصلية ودرجتها ومنطقتها القنصلية". وقد ترغب الدولة المضيفة في تعديل مقر البعثة أو درجتها أو منطقتها القنصلية لأسباب خاصة بها ( ).
3. ان خلو اتفاقية فيينا من أي ذكر لهذه الحالة، لا يعني إطلاق حرية الدولة المضيفة في إجراء هذا التعديل. بل كل ما في ذلك، أنه يحق لهذه الدولة، في حالات استثنائية أن تطلب من الدولة الموفدة القيام بهذا التعديل. وهذا ما أوضحته لجنة القانون الدولي في تعليقها على الفقرة الثالثة من المادة الرابعة من مشروع الاتفاقية القنصلية.
4. إنشاء نيابة قنصلية أو وكالة قنصلية من قبل قنصلية عامة أو قنصلية، خارج مقرها وفقا لنص الفقرة الرابعة من المادة الرابعة.
5. افتتاح مكتب تابع لقنصلية قائمة، خارج مقرّها وفقا للفقرة الخامسة من المادة الرابعة( ).
الفصل الثاني
نطاق صلاحيات البعثات القنصلية
تقوم البعثات القنصلية بحماية ورعاية مصالح الدولة الموفدة ومصالح مواطنيها داخل منطقة قنصلية معيّنة، تحددها الدولة الموفدة وتوافق عليها الدولة المضيفة. إلا أن الصلاحية الشخصية للبعثة القنصلية يمكن أن تتسع لتشمل حماية ورعاية مواطني دول أخرى ومصالحها، كما أن صلاحيتها المكانية يمكن أن تتسع لتشمل مناطق خارج المنطقة القنصلية وحتى خارج الدولة المضيفة.
أولاً: نطاق الصلاحية الشخصية للبعثة
الأصل أن يقتصر اختصاص البعثة القنصلية على حماية مصالح الدولة الموفدة ورعايتها وحماية مصالح مواطنيها ورعايتها، بحيث يمارس الموظف القنصلي المهام القنصلية التي تتعلق بشكل أو بآخر بدولته أو مواطنيه. إلاّ أن ثمة حالتين تتسع فيهما صلاحيات البعثة القنصلية لتشمل بالحماية والرعاية مصالح دولة ثالثة أو أكثر ومصالح مواطنيها، وهما: حالة تعيين الشخص نفسه موظفاً قنصلياً لأكثر من دولة، وحالة قيام البعثة القنصلية بممارسة الأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة.
1. قيام البعثة القنصلية بمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة
في حالات معيّنة ،قد يقوم قنصل دولة ما بتقديم الحماية لمواطني دول أخرى في أوقات الحروب أو الثورات، وقد تمارس البعثات القنصلية الأعمال القنصلية نيابة عن دول ثالثة في حالات معيّنة كحالة قطع دولتين لعلاقاتهما الدبلوماسية والقنصلية وتكليف كل منهما دولة ما رعاية مصالحها القنصلية في أراضي الدولة الأخرى، وكحالة إغلاق إحدى الدول لبعثاتها القنصلية العاملة في أراضي دولة ما بشكل مؤقت أو دائم، أو حالة عدم وجود بعثات قنصلية لها في تلك الدولة. فإن رغبت الدول في هذه الحالات في تأمين الحماية القنصلية لرعاياها المقيمين في دولة ليس لها فيها بعثة قنصلية، قامت بتكليف إحدى الدول برعاية مصالحها القنصلية بواسطة بعثاتها العاملة في تلك الدولة( ).
ويختلف وضع البعثة القنصلية في هذه الحالة عن الحالة السابقة ويشابه وضع البعثة الدبلوماسية التي تتولى رعاية مصالح دولة ما قطعت علاقاتها الدبلوماسية مع الدولة المضيفة. فالبعثة القنصلية التي تمارس المهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة تعتبر جهازاً لدولة واحدة فقط ،هي الدولة الموفدة لا جهازاً مشتركاً لدولتين، وبالتالي فإن قيامها بالأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة لا يستدعي تقديمها لكتاب اعتماد ، وبالتالي الحصول على البراءة القنصلية. وجل ما في الأمر أنها تمارس مساعيها الحميدة وتقدم خدماتها للدولة الثالثة دون أن يجعل ذلك منها مؤسسة تابعة لهذه الدولة( ).
ويتطلب قيام أحدى الدول بالمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة قيامها بإبلاغ الدولة المضيفة بذلك وعدم اعتراض هذه الأخيرة عليه، وهذا ما كرّسته المادة الثامنة من اتفاقية فيينا القنصلية عندما نصّت على أنه "بعد تبليغ الدولة المضيفة، وبشرط عدم اعتراضها ،يجوز لبعثة الدولة الموفدة ممارسة الوظائف القنصلية في الدولة المضيفة لصالح دولة ثالثة".
2. تعيين ممثل واحد من قبل دولتين أو أكثر موظفاً قنصلياً:
نصّت المادة /18/ من اتفاقية فيينا القنصلية على أن "بإمكان دولتين أو أكثر، بموافقة الدولة المضيفة، أن تعيّن الشخص ذاته موظفاً قنصلياً في تلك الدولة".وتتوافق أحكام هذه المادة مع المادة السادسة من اتفاقية فيينا الدبلوماسية لعام 1961 ،التي تنص على أنه : "بإمكان دولتين أو أكثر اعتماد شخص واحد رئيس بعثة لدى دولة أخرى ما لم تعترض الدولة المعتمد لديها على ذلك"( ).
واعتبرت لجنة القانون الدولي في تعليقها على المادة /18/، أن أحكام هذه المادة تشكل تطوراً حديثاً في حقل العلاقات القنصلية وأنها تُشِّرع للمستقبل أكثر منه للحاضر( ). ويبدو في الواقع من المألوف تعيين القنصل الفخري نفسه قنصلاً لأكثر من دولة، وخصوصاً إذا كان من البارزين اجتماعيا أو اقتصادياً بين المقيمين في الدولة المضيفة. إلا أنه ليس مألوفاً ولا معتاداً تعيين القنصل المسلكي قنصلاً لأكثر من دولة، باعتبار أن ذلك سيؤدي إلى اعتباره مؤسسة Organ مشتركة لأكثر من دولة في الوقت ذاته، بدلا من أن يكون مؤسسة رسمية لدولة واحدة، فنصبح أمام دولتين موفدتين أو أكثر ودولة مضيفة واحدة، وأمام قنصل يتقدم من الدولة المضيفة بأكثر من كتاب اعتماد Commission ويستحصل منها على أكثر من إجازة قنصلية Exequatur. ومع اختلاف مضمون المعاهدات القنصلية المعقودة بين الدول المعنية وتضارب مصالح هذه الدول حتى ولو كانت تعتمد نظاماً سياسياً واقتصادياً موحّداً، فقد يؤدي هذا التعيين إلى إلحاق الضرر بمصالح هذه الدول ومصالح رعاياها، وإلى عدم تحقيق الغاية من وجود المؤسسة القنصلية.
لهذا من الصعب جداً أن توافق الدول على تعيين قنصل مسلكي قنصلاً لأكثر من دولة( ). ويبقى نص المادة /18/ بالتالي، تطلعاً مستقبلياً إلى عالم تتوافق فيه مصالح الدول، وتتماثل ضمنه القواعد القانونية والعملية التي ترعى علاقاتها، وهذا ما أشارت إليه صراحة لجنة القانون الدولي في تعليقها على نص المادة المذكورة( )، وما ركَّز عليه المؤتمرون أثناء مناقشات المؤتمر( ).كما أن تعيين الشخص ذاته قنصلاً لأكثر من دولة، إذا حصل، لا بد من أن يخضع لموافقة الدولة المضيفة.
ثانياً: نطاق الصلاحية الاقليمية للبعثة القنصلية
للدولة بعثة دبلوماسية واحدة لدى دولة أخرى، مقرها العاصمة السياسية لهذه الأخيرة وتشمل صلاحياتها كل أراضي هذه الدولة. أما البعثات القنصلية فيمكن أن تتعدد وتنتشر في المدن والمرافئ المهمة. ومن هنا لا بد من تحديد النطاق الجغرافي لكل منها وهو ما يعرف بالمنطقة القنصلية Consular Region أو Consular District أو Circonscription consulaire التي تعيّن الحدود الإقليمية التي تمارس البعثة القنصلية ضمنها وظائفها. وقد تشمل هذه المنطقة جميع أراضي الدولة المضيفة إذا لم يكن للدولة الموفدة سوى بعثة قنصلية واحدة في هذه الدولة، أو كانت المهام القنصلية مناطة بالبعثة الدبلوماسية بسبب عدم وجود بعثات قنصلية. كما قد تقسّم أراضي الدولة المضيفة إلى مناطق قنصلية عدة تخضع كل منها باتفاق الدولتين لبعثة قنصلية معينة.
وتقوم الدولة الموفدة بتحديد المنطقة القنصلية بموافقة الدولة المضيفة. ويخضع كل تعديل ترغب الأولى في إدخاله على هذه المنطقة لموافقة الدولة الثانية. وقد تتضمن المعاهدات القنصلية تحديداً لمراكز القنصليات ودرجاتها ومناطقها، كما يتضمن عادة، خطاب التعيين الذي يحمله القنصل والبراءة التي يستحصل عليها تحديداً لهذه المنطقة. أما في حالة عدم التحديد الواضح فإن المنطقة تشمل الأماكن الأقرب إلى مقر البعثة المعيّنة منها إلى مقر بعثة أخرى( ).
ويلعب حجم المنطقة القنصلية دورا في درجة القنصلية نفسها، فكلما توسّعت هذه المنطقة عظمت درجتها بحيث تشمل صلاحية القنصلية العامة مثلاً منطقة قنصلية واسعة؛ وصلاحية القنصلية منطقة قنصلية أضيق وصلاحية نيابة القنصلية منطقة قنصلية ضيّقة. إلا أن لهذه القاعدة استثناءات.وقد تمتد الصلاحية المكانية للبعثة القنصلية إلى خارج المنطقة القنصلية في حالتين: حالة ممارسة الوظائف القنصلية خارج المنطقة القنصلية، وحالة ممارستها في دولة ثالثة.
1. القيام بالمهام القنصلية خارج المنطقة الجغرافية
قد يحدث في حالات طارئة أن تضطر الدولة الموفدة إلى تكليف الموظف القنصلي الانتقال إلى خارج منطقته القنصلية لوقت قصير لممارسة مهمة قنصلية. ولهذا يلحظ العديد من المعاهدات القنصلية هذه الحالة.وتنبهت بعض الوفود في مؤتمر فيينا القنصلي إلى خلو مشروع الاتفاقية من نص يكرس هذا التعامل فتقدمت باقتراح يشترط الحصول على الموافقة المسبقة الصريحة للدولة المضيفة لقيام الموظف القنصلي بممارسة مهامه خارج المنطقة القنصلية. لكن المندوب الألماني الغربي اعترض على عبارة "الموافقة الصريحة" نظراً لوجود حالات طارئة وعاجلة يصعب معها الحصول على هذه الموافقة كحالة حدوث كارثة بحرية أو جوية تستدعي انتقالاً فورياً للموظف القنصلي. وبعد المناقشة أُكتفيَّ بكلمة "موافقة" التي قد تكون ضمنية عند عدم اعتراض الدولة المضيفة فور إبلاغها الموضوع( ). وهكذا نصّت المادة السادسة من اتفاقية فيينا القنصلية على أنه "بإمكان الموظف القنصلي في حالات خاصة، وبموافقة الدولة المضيفة، ممارسة وظائفه خارج منطقته القنصلية".
2. ممارسة الوظائف القنصلية في دولة ثالثة
نصّت المادة السابعة من اتفاقية فيينا القنصلية على أن: "بإمكان الدولة الموفدة تكليف بعثة قنصلية قائمة في دولة معيّنة الاضطلاع بممارسة الوظائف القنصلية في دولة أخرى بعد إبلاغ الدول المعنية ،وبشرط ألاّ تعترض إحداها صراحة على ذلك".وهذا النص يكرّس تعاملاً أخذت به الدول منذ وقت طويل، ويشابه وضع التمثيل الدبلوماسي المتعدد أو غير المقيم. فقد تكلف الدولة ممثلها الدبلوماسي المقيم في دولة ما بتمثيلها في الدول المجاورة( ). وهذا التعامل يلبي ضرورات عملية عدة، بعضها اقتصادي إذ أن تكليف بعثة قنصلية في دولة ما القيام بالمهام القنصلية في دول مجاورة ليست بحاجة إلى إنشاء بعثات دبلوماسية أو قنصلية فيها، وبعضها جغرافي حيث تفرض الطبيعة الجغرافية لمنطقة ما في دولة معيّنة ربطها بقنصلية تقوم في دولة أخرى مجاورة لها، بدلاً من ربطها بسفارة أو قنصلية تبعد عنها آلاف الأميال .
ولا يحد من حق الدولة في توسيع المنطقة القنصلية لإحدى بعثاتها القنصلية، لتشمل أراضي دولة ثالثة تتوافق معها على ذلك، سوى الاعتراض الصريح للدولة المضيفة على هذا التوسيع، بعد إبلاغها ذلك من قبل الدولة صاحبة العلاقة.
الفصل الثاني
نطاق صلاحيات البعثات القنصلية
تقوم البعثات القنصلية بحماية ورعاية مصالح الدولة الموفدة ومصالح مواطنيها داخل منطقة قنصلية معيّنة، تحددها الدولة الموفدة وتوافق عليها الدولة المضيفة. إلا أن الصلاحية الشخصية للبعثة القنصلية يمكن أن تتسع لتشمل حماية ورعاية مواطني دول أخرى ومصالحها، كما أن صلاحيتها المكانية يمكن أن تتسع لتشمل مناطق خارج المنطقة القنصلية وحتى خارج الدولة المضيفة.
أولاً: نطاق الصلاحية الشخصية للبعثة
الأصل أن يقتصر اختصاص البعثة القنصلية على حماية مصالح الدولة الموفدة ورعايتها وحماية مصالح مواطنيها ورعايتها، بحيث يمارس الموظف القنصلي المهام القنصلية التي تتعلق بشكل أو بآخر بدولته أو مواطنيه. إلاّ أن ثمة حالتين تتسع فيهما صلاحيات البعثة القنصلية لتشمل بالحماية والرعاية مصالح دولة ثالثة أو أكثر ومصالح مواطنيها، وهما: حالة تعيين الشخص نفسه موظفاً قنصلياً لأكثر من دولة، وحالة قيام البعثة القنصلية بممارسة الأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة.
3. قيام البعثة القنصلية بمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة
في حالات معيّنة ،قد يقوم قنصل دولة ما بتقديم الحماية لمواطني دول أخرى في أوقات الحروب أو الثورات، وقد تمارس البعثات القنصلية الأعمال القنصلية نيابة عن دول ثالثة في حالات معيّنة كحالة قطع دولتين لعلاقاتهما الدبلوماسية والقنصلية وتكليف كل منهما دولة ما رعاية مصالحها القنصلية في أراضي الدولة الأخرى، وكحالة إغلاق إحدى الدول لبعثاتها القنصلية العاملة في أراضي دولة ما بشكل مؤقت أو دائم، أو حالة عدم وجود بعثات قنصلية لها في تلك الدولة. فإن رغبت الدول في هذه الحالات في تأمين الحماية القنصلية لرعاياها المقيمين في دولة ليس لها فيها بعثة قنصلية، قامت بتكليف إحدى الدول برعاية مصالحها القنصلية بواسطة بعثاتها العاملة في تلك الدولة( ).
ويختلف وضع البعثة القنصلية في هذه الحالة عن الحالة السابقة ويشابه وضع البعثة الدبلوماسية التي تتولى رعاية مصالح دولة ما قطعت علاقاتها الدبلوماسية مع الدولة المضيفة. فالبعثة القنصلية التي تمارس المهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة تعتبر جهازاً لدولة واحدة فقط ،هي الدولة الموفدة لا جهازاً مشتركاً لدولتين، وبالتالي فإن قيامها بالأعمال القنصلية نيابة عن دولة ثالثة لا يستدعي تقديمها لكتاب اعتماد ، وبالتالي الحصول على البراءة القنصلية. وجل ما في الأمر أنها تمارس مساعيها الحميدة وتقدم خدماتها للدولة الثالثة دون أن يجعل ذلك منها مؤسسة تابعة لهذه الدولة( ).
ويتطلب قيام أحدى الدول بالمهام القنصلية نيابة عن دولة ثالثة قيامها بإبلاغ الدولة المضيفة بذلك وعدم اعتراض هذه الأخيرة عليه، وهذا ما كرّسته المادة الثامنة من اتفاقية فيينا القنصلية عندما نصّت على أنه "بعد تبليغ الدولة المضيفة، وبشرط عدم اعتراضها ،يجوز لبعثة الدولة الموفدة ممارسة الوظائف القنصلية في الدولة المضيفة لصالح دولة ثالثة".
4. تعيين ممثل واحد من قبل دولتين أو أكثر موظفاً قنصلياً:
نصّت المادة /18/ من اتفاقية فيينا القنصلية على أن "بإمكان دولتين أو أكثر، بموافقة الدولة المضيفة، أن تعيّن الشخص ذاته موظفاً قنصلياً في تلك الدولة".وتتوافق أحكام هذه المادة مع المادة السادسة من اتفاقية فيينا الدبلوماسية لعام 1961 ،التي تنص على أنه : "بإمكان دولتين أو أكثر اعتماد شخص واحد رئيس بعثة لدى دولة أخرى ما لم تعترض الدولة المعتمد لديها على ذلك"( ).
واعتبرت لجنة القانون الدولي في تعليقها على المادة /18/، أن أحكام هذه المادة تشكل تطوراً حديثاً في حقل العلاقات القنصلية وأنها تُشِّرع للمستقبل أكثر منه للحاضر( ). ويبدو في الواقع من المألوف تعيين القنصل الفخري نفسه قنصلاً لأكثر من دولة، وخصوصاً إذا كان من البارزين اجتماعيا أو اقتصادياً بين المقيمين في الدولة المضيفة. إلا أنه ليس مألوفاً ولا معتاداً تعيين القنصل المسلكي قنصلاً لأكثر من دولة، باعتبار أن ذلك سيؤدي إلى اعتباره مؤسسة Organ مشتركة لأكثر من دولة في الوقت ذاته، بدلا من أن يكون مؤسسة رسمية لدولة واحدة، فنصبح أمام دولتين موفدتين أو أكثر ودولة مضيفة واحدة، وأمام قنصل يتقدم من الدولة المضيفة بأكثر من كتاب اعتماد Commission ويستحصل منها على أكثر من إجازة قنصلية Exequatur. ومع اختلاف مضمون المعاهدات القنصلية المعقودة بين الدول المعنية وتضارب مصالح هذه الدول حتى ولو كانت تعتمد نظاماً سياسياً واقتصادياً موحّداً، فقد يؤدي هذا التعيين إلى إلحاق الضرر بمصالح هذه الدول ومصالح رعاياها، وإلى عدم تحقيق الغاية من وجود المؤسسة القنصلية.
لهذا من الصعب جداً أن توافق الدول على تعيين قنصل مسلكي قنصلاً لأكثر من دولة( ). ويبقى نص المادة /18/ بالتالي، تطلعاً مستقبلياً إلى عالم تتوافق فيه مصالح الدول، وتتماثل ضمنه القواعد القانونية والعملية التي ترعى علاقاتها، وهذا ما أشارت إليه صراحة لجنة القانون الدولي في تعليقها على نص المادة المذكورة( )، وما ركَّز عليه المؤتمرون أثناء مناقشات المؤتمر( ).كما أن تعيين الشخص ذاته قنصلاً لأكثر من دولة، إذا حصل، لا بد من أن يخضع لموافقة الدولة المضيفة.
ثانياً: نطاق الصلاحية الاقليمية للبعثة القنصلية
للدولة بعثة دبلوماسية واحدة لدى دولة أخرى، مقرها العاصمة السياسية لهذه الأخيرة وتشمل صلاحياتها كل أراضي هذه الدولة. أما البعثات القنصلية فيمكن أن تتعدد وتنتشر في المدن والمرافئ المهمة. ومن هنا لا بد من تحديد النطاق الجغرافي لكل منها وهو ما يعرف بالمنطقة القنصلية Consular Region أو Consular District أو Circonscription consulaire التي تعيّن الحدود الإقليمية التي تمارس البعثة القنصلية ضمنها وظائفها. وقد تشمل هذه المنطقة جميع أراضي الدولة المضيفة إذا لم يكن للدولة الموفدة سوى بعثة قنصلية واحدة في هذه الدولة، أو كانت المهام القنصلية مناطة بالبعثة الدبلوماسية بسبب عدم وجود بعثات قنصلية. كما قد تقسّم أراضي الدولة المضيفة إلى مناطق قنصلية عدة تخضع كل منها باتفاق الدولتين لبعثة قنصلية معينة.
وتقوم الدولة الموفدة بتحديد المنطقة القنصلية بموافقة الدولة المضيفة. ويخضع كل تعديل ترغب الأولى في إدخاله على هذه المنطقة لموافقة الدولة الثانية. وقد تتضمن المعاهدات القنصلية تحديداً لمراكز القنصليات ودرجاتها ومناطقها، كما يتضمن عادة، خطاب التعيين الذي يحمله القنصل والبراءة التي يستحصل عليها تحديداً لهذه المنطقة. أما في حالة عدم التحديد الواضح فإن المنطقة تشمل الأماكن الأقرب إلى مقر البعثة المعيّنة منها إلى مقر بعثة أخرى( ).
ويلعب حجم المنطقة القنصلية دورا في درجة القنصلية نفسها، فكلما توسّعت هذه المنطقة عظمت درجتها بحيث تشمل صلاحية القنصلية العامة مثلاً منطقة قنصلية واسعة؛ وصلاحية القنصلية منطقة قنصلية أضيق وصلاحية نيابة القنصلية منطقة قنصلية ضيّقة. إلا أن لهذه القاعدة استثناءات.وقد تمتد الصلاحية المكانية للبعثة القنصلية إلى خارج المنطقة القنصلية في حالتين: حالة ممارسة الوظائف القنصلية خارج المنطقة القنصلية، وحالة ممارستها في دولة ثالثة.
3. القيام بالمهام القنصلية خارج المنطقة الجغرافية
قد يحدث في حالات طارئة أن تضطر الدولة الموفدة إلى تكليف الموظف القنصلي الانتقال إلى خارج منطقته القنصلية لوقت قصير لممارسة مهمة قنصلية. ولهذا يلحظ العديد من المعاهدات القنصلية هذه الحالة.وتنبهت بعض الوفود في مؤتمر فيينا القنصلي إلى خلو مشروع الاتفاقية من نص يكرس هذا التعامل فتقدمت باقتراح يشترط الحصول على الموافقة المسبقة الصريحة للدولة المضيفة لقيام الموظف القنصلي بممارسة مهامه خارج المنطقة القنصلية. لكن المندوب الألماني الغربي اعترض على عبارة "الموافقة الصريحة" نظراً لوجود حالات طارئة وعاجلة يصعب معها الحصول على هذه الموافقة كحالة حدوث كارثة بحرية أو جوية تستدعي انتقالاً فورياً للموظف القنصلي. وبعد المناقشة أُكتفيَّ بكلمة "موافقة" التي قد تكون ضمنية عند عدم اعتراض الدولة المضيفة فور إبلاغها الموضوع( ). وهكذا نصّت المادة السادسة من اتفاقية فيينا القنصلية على أنه "بإمكان الموظف القنصلي في حالات خاصة، وبموافقة الدولة المضيفة، ممارسة وظائفه خارج منطقته القنصلية".
4. ممارسة الوظائف القنصلية في دولة ثالثة
نصّت المادة السابعة من اتفاقية فيينا القنصلية على أن: "بإمكان الدولة الموفدة تكليف بعثة قنصلية قائمة في دولة معيّنة الاضطلاع بممارسة الوظائف القنصلية في دولة أخرى بعد إبلاغ الدول المعنية ،وبشرط ألاّ تعترض إحداها صراحة على ذلك".وهذا النص يكرّس تعاملاً أخذت به الدول منذ وقت طويل، ويشابه وضع التمثيل الدبلوماسي المتعدد أو غير المقيم. فقد تكلف الدولة ممثلها الدبلوماسي المقيم في دولة ما بتمثيلها في الدول المجاورة( ). وهذا التعامل يلبي ضرورات عملية عدة، بعضها اقتصادي إذ أن تكليف بعثة قنصلية في دولة ما القيام بالمهام القنصلية في دول مجاورة ليست بحاجة إلى إنشاء بعثات دبلوماسية أو قنصلية فيها، وبعضها جغرافي حيث تفرض الطبيعة الجغرافية لمنطقة ما في دولة معيّنة ربطها بقنصلية تقوم في دولة أخرى مجاورة لها، بدلاً من ربطها بسفارة أو قنصلية تبعد عنها آلاف الأميال .
ولا يحد من حق الدولة في توسيع المنطقة القنصلية لإحدى بعثاتها القنصلية، لتشمل أراضي دولة ثالثة تتوافق معها على ذلك، سوى الاعتراض الصريح للدولة المضيفة على هذا التوسيع، بعد إبلاغها ذلك من قبل الدولة صاحبة العلاقة.
الفصل الثالث
انتهاء المهمة القنصلية
ثمّة حالات عدة تنتهي فيها المهمة القنصلية. فهي قد تنتهي لأسباب عامة، مثل زوال البعثة عينها بنتيجة زوال إحدى الدولتين الموفدة أو المضيفة، أو ضم المنطقة القنصلية إلى دولة أخرى، أو إعلان حالة الحرب بين الدولتين، أو قطع علاقاتهما القنصلية، أو إلغاء البعثة القنصية لأسباب اقتصادية، أو لأسباب أخرى. وقد تنتهي لأسباب خاصة كتبديل الموظف بموظف آخر، أو وفاته أو إحالته على التقاعد أو نقله أو استقالته. وقد تكون الأسباب استثنائية كسحب الموظف من قبل دولته أو إنهاء مهمته من قبل الدولة المضيفة بإعلانه شخصاً غير مرغوب فيه.
القسم الأول
الأسباب العامة
لزوال البعثة القنصلية
تعود أسباب الزوال إلى عوامل عدة منها: تبدّل الوضع القانوني للدولة الموفدة أو المضيفة، وتوتر العلاقات بين هاتين الدولتين وحدوث ظروف معيّنة تدفع بالدولة الموفدة أو المضيفة إلى إلغاء البعثة أو ضمها إلى بعثة أخرى .
أولاً: تبدّل الوضع القانوني للدولتين
قد يؤدي تبدّل الأوضاع القانونية في الدولتين الموفدة أو المضيفة أو في إحداهما، إلى إلغاء البعثات القنصلية. ويتخذ تبدّل الأوضاع أشكالاً عدة كزوال إحدى الدولتين أو تغيّر نظام الحكم في إحداهما أو استقلال الإقليم الذي يشكل المنطقة القنصلية أو انضمامه إلى دولة أخرى.
ومن المعروف، أن اكتساب الصفة القنصلية يتم بتوافق إرادة الدولتين الموفدة والمضيفة وبالتالي فإن انعدام إحدى هاتين الإرادتين يؤدي إلى إنهاء المهمة القنصلية، كما أن في زوال الدولة زوالاً لإرادتها وإنهاء للصفة القنصلية. وقد تزول الدولتان معاً أحياناً نتيجة اندماجهما في دولة جديدة ما يؤدي إلى إلغاء بعض بعثتها القنصلية، وتحويل بعضها الآخر إلى بعثات للدولة الجديدة . وقد تفقد الدولة الموفدة سيادتها دون التأثير في أوضاع قناصلها في الدولة المضيفة لأسباب وعوامل سياسية( ).
وقد يقع الإقليم الذي يشكل المنطقة القنصلية تحت الاحتلال، أو ينضم إلى دولة أخرى، أو يعلن الاستقلال؛ ففي هذه الحالة يتوقف استمرار المهمة القنصلية على السياسة الجديدة لكل من الدولتين الموفدة والمضيفة. فإن أصرّت هذه الدولة الأخيرة على ضرورة حصول الموظف القنصلي على إجازة قنصلية جديدة منها ورفضت ذلك الدولة الموفدة كان لا بد من إقفال مقر البعثة القنصلية وإنهاء مهامها ( ). أما إذا وافقت الدولة الموفدة على طلب الدولة المضيفة( )،على استمرار البعثات القنصلية أعمالها دون الحصول على إجازات قنصلية جديدة ورغبت الدولة الموفدة في استمرار هذه الأعمال، فإن المهام القنصلية لا تتوقف ولا تنقطع.
كما لا يؤدي تغيير رئيس الدولة في إحدى الدولتين الموفدة أو المضيفة، أو تغيّر نظام الحكم في إحداهما إلى إنهاء مهام رؤساء البعثات القنصلية. ولا يتوجب على القنصل في الحالتين تقديم كتاب اعتماد جديد أو الحصول على براءة قنصلية جديدة( ).
كما قد يقع انقلاب أو ثورة في بلد ما وتقوم فيه حكومة واقعية De facto Government غير معترف بها من الدولة الموفدة. ففي هذه الحالة يتوقف استمرار الوضع القنصلي أو انتهاؤه على موقف نظام الحكم الجديد الذي له الحق في إنهاء الصفة القنصلية الممنوحة من الحكومة السابقة( )، كما يتوقف على رغبة الدولة الموفدة في استمرار بعثاتها القنصلية في العمل أو إنهاء مهامها. وفي جميع الأحوال يتطلب استمرار المهام القنصلية قيام السلطات غير المعترف بها، بتوفير الضمانات الدنيا للبعثات القنصلية وموظفيها وفقاً لما يقره القانون الدولي.
ثانياً: توتر العلاقات بين الدولتين
يؤدي عادة إعلان الحرب بين دولتين إلى انقطاع كامل العلاقات بينهما ومنها العلاقات القنصلية( )، بينما لا يؤدي نشوب نزاع مسلح محدود بينهما إلى مثل هذه النتيجة بشكل دائم( ). وتنص قوانين بعض الدول على واجبات القناصل العاملين في الخارج عند إعلان الحرب بين دولتهم والدولة المضيفة والتي ينجم عنها انقطاع العلاقات القنصلية بينهما( ). وتنص بعض المعاهدات القنصلية على سحب الإجازة القنصلية فور إعلان حالة الحرب( ). فحالة الحرب، إذن، تتعارض واستمرار الوظيفة القنصلية مع ما يلازمها من حصانات وامتيازات. وقد لا تصل درجة التوتر بين الدولتين إلى حد قيام نزاع مسلك بينهما، وإنما تقتصر على إنهاء علاقاتهما الودية مع ما صاحب ذلك من قطع علاقاتهما الدبلوماسية والقنصلية.
ولا يؤدي قطع العلاقات الدبلوماسية بين الدولتين إلى قطع حتمي لعلاقاتهما القنصلية مع العلم أن قطع العلاقات القنصلية لا يحدث عادة إلا بعد قطع العلاقات الدبلوماسية ، وهذا ما أكدته الفقرة الثالثة من المادة الثانية من الاتفاقية القنصلية: "إن قطع العلاقات الدبلوماسية لا يستلزم حكماً قطع العلاقات القنصلية".
وفي الواقع تصبح العلاقات القنصلية أكثر أهمية بعد قطع العلاقات الدبلوماسية، باعتبارها تشكّل حينها وسيلة للاتصال بين الدولتين وحماية رعاياهما ومصالحهما والعمل على تخفيف حالة التوتر وإعادة الأمور إلى نصابها الطبيعي. وما يساعد على استمرار هذه العلاقات على الرغم من انقطاع العلاقات الدبلوماسية، اعتبارها مجرد علاقات اقتصادية وثقافية لا صفة سياسية لها . وقد يكون الخلاف بين الدولتين كبيرا فيصاحب قطع العلاقات الدبلوماسية قطع للعلاقات القنصلية وإنهاء للوظائف القنصلية .ويتم قطع العلاقات الدبلوماسية والقنصلية بإعلان رسمي تصدره حكومة الدولة صاحبة العلاقة. وقد تستمر هذه العلاقات بعد قطعها عبر بعثة دولة ثالثة تقوم برعاية مصالح الدولة الموفدة ( ).
ثالثاً: دمج بعثة في بعثة أخرى
تتعدد الأسباب التي تدفع بالدول إلى إغلاق مقر بعثة قنصلية لها أو أكثر في دولة ما دون أن يكون في نيتها قطع العلاقات القنصلية .فقد تلجأ الدولة الموفدة أحياناً، لأسباب اقتصادية، إلى تقليص عدد بعثاتها في الخارج بإغلاق مراكز بعضها ودمج بعضها الآخر في بعثات أخرى. كما قد تقوم إثر افتتاح سفارة لها في الدولة المضيفة بإلغاء بعثتها القنصلية السابقة ودمجها في البعثة الدبلوماسية. وفي هذه الحالة تستمر الوظائف القنصلية في البعثة الدبلوماسية. وقد تنتفي الحاجة إلى وجود قنصلية ما في منطقة معينة نتيجة لزوال العوامل التي دفعت بالدولة الموفدة لإنشائها، كفقدان المنطقة أهميتها الاقتصادية أو تناقص عدد رعايا الدولة الموفدة فيها.
وقد تلجأ الدولة المضيفة إلى طلب إغلاق بعض القنصليات الأجنبية العاملة ضمن أراضيها لأسباب سياسية أو أمنية أو تطبيقاً لمبدأ المعاملة بالمثل أو مبدأ التعادل القنصلي، وقد تعاملها الدولة الموفدة بالمثل ( ).
القسم الثاني
الأسباب الخاصة
المتعلقة بالموظف القنصلي
ثمّة حالات عدة تنتهي فيها مهمة الموظف القنصلي بينما تستمر البعثة القنصلية في أعمالها بواسطة موظف قنصلي آخر. وقد تكون الأسباب التي أدّت إلى انتهاء مهمة الموظف القنصلي عادة، كوفاته أو نقله أو إحالته على التقاعد أو استقالته، أو استثنائية، كاستدعائه من قبل دولته أو إعلانه شخصاً غير مرغوب فيه من قبل الدولة المضيفة وسحب إجازته القنصلية.
أولاً: الأسباب العادية
لا يهتم القانون الدولي كثيراً بالعوامل الشخصية التي تؤدي إلى انتهاء مهمة الموظف القنصلي ،وترتبط عادة بأحكام القانون الداخلي الذي يحدّد مثلاً سنّ التقاعد ومدة الخدمة في مركز معين ، وفي جميع هذه الحالات تنتهي مهمة الموظف القنصلي بمجرد إبلاغ الدولة المضيفة ذلك، على أن توفر له هذه الدولة التسهيلات اللازمة لمغادرته أراضيها بسلام وكرامة.
كما تؤدي الوفاة إلى إنهاء مهمة القنصل فوراً. وتقوم الدولة الموفدة عادة بنقل جثمانه إلى موطنه على نفقتها، ويشارك عادة زملاء الموظف القنصلي وممثل عن الدولة المضيفة في مراسم تشييع الجثمان حتى الطائرة، وفقاً لقواعد المراسم في هذه الدولة. ويستمر أفراد عائلة الموظف المتوفى في التمتع بالحصانات والامتيازات حتى مغادرتهم أراضي الدولة المضيفة أو حتى انقضاء فترة زمنية معقولة بعد الوفاة. وعلى الدولة المضيفة أن تسهل تصدير ما يملك من منقولات باستثناء ما حصل عليه في أراضيها مما يمنع تصديره، كما عليها أن تعفيه من ضرائب التركات( ). وكما هو الوضع بالنسبة إلى الدبلوماسي فليس ثمّة من قاعدة مستقرّة في القانون الدولي تحول دون تشريح جثمان القنصل بعد وفاته.
وتحدّد القوانين الداخلية لكل دولة سنّ تقاعد موظفيها العاملين في السلك الخارجي، ولا تختلف عادة عن سن تقاعد الموظفين العامين. وتنتهي المهمة القنصلية حكماً بحلول سن التقاعد. وتحدّد كذلك المدة القصوى لعمل الموظف في مركز معين ،وفترة بقائه في الخارج. ويتم نقل الموظف القنصلي بقرارات تصدر عن السلطة المختصة في الدولة الموفدة. ولا يؤدي المرض إلى إنهاء المهمة القنصلية ولو تسبَّب في انقطاعها بصورة مؤقتة. أما إذا اشتد المرض وأصبح من المتعذر معه أداء الموظف القنصلي مهامه فلا بد من صدور قرار بنقله أو ينهي مهمته.
ثانياً: الأسباب الاستثنائية
تقوم الدولة الموفدة أحياناً بإقالة موظفها القنصلي أو باستدعائه إلى الإدارة المركزية بصورة نهائية لأسباب مسلكية أو سياسية أو مهنية ،منهية بذلك مهمته ( ). وقد يقوم هذا الموظف لأسباب خاصة بتقديم استقالته من الخدمة بحيث تنتهي مهمته مع قبولها( ).
كما أن مهمة الموظف القنصلي بالنسبة للدولة المضيفة لا تنتهي بمجرد صدور قرار الدولة الموفدة بإقالته أو باستدعائه أو إحالته على التقاعد وقبول استقالته، بل بتبليغها رسمياً ذلك القرار( ).
إلاّ أن الحالة الأكثر حساسية وإثارة للجدل، والتي عالجها علماء القانون الدولي بالتفصيل ،هي حالة إنهاء المهمة القنصلية من قبل الدولة المضيفة بطردها الموظف القنصلي Expulsion of consuls أو سحبها إجازته القنصلية Withdrawal or Revocation of Exequatur بعد إعلانه شخصاً غير مرغوب فيه، وتلكؤ دولته في سحبه بعد إبلاغها ذلك.وقد جاءت المادة الثالثة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية تكرّس هذا الحق للدولة المضيفة وتنص على ( ):
1. يجوز للدولة المضيفة في كل وقت تبليغ الدولة الموفدة أن موظفاً قنصلياً هو شخص غير مرغوب فيه، أو أن أياً من موظفي البعثة هو غير مقبول. وعلى الدولة الموفدة عندئذ، ووفقاً للحالة، استدعاء الشخص المعني أو إنهاء وظائفه في البعثة القنصلية( ).
2. إذا رفضت الدولة الموفدة خلال مدة معقولة تنفيذ التزاماتها المذكورة في الفقرة الأولى من هذه المادة، أو إذا لم تنفذها، فللدولة المضيفة، حسب الحالة، أن تسحب الإجازة القنصلية من الشخص المعني،أو أن تتوقف عن اعتباره موظفاً من موظفي البعثة القنصلية( ).
3. يمكن اعتبار من عُيّن عضواً في بعثة قنصلية غير مقبول قبل وصوله إلى أراضي الدولة المضيفة، أو إذا كان موجوداً فيها من قبل ، قبل تسلمه وظائفه في البعثة القنصلية. وعلى الدولة الموفدة، في مثل هذه الحالة سحب التعيين.
4. إن الدولة المضيفة، في الحالات المذكورة في الفقرتين الأولى والثالثة من هذه المادة، ليست ملزمة بإبلاغ الدولة الموفدة أسباب قرارها"( ).
إن حق الدولة المضيفة في سحب الإجازة القنصلية وإنهاء مهمة الموظف القنصلي يرتبط بحقوق السيادة التي تتمتع بها الدول. وقد كرّسه التعامل الدولي وأقرّته المعاهدات والاتفاقيات الدولية( ).بيد أن ممارسة الدولة المضيفة لهذا الحق ينبغي أن لا يكون تعسّفياً، فسحب الإجازة القنصلية عمل غير ودي يخالف المجاملات الدولية ويؤدي غالباً إلى تدهور العلاقات بين الدولتين وحتى إلى انقطاعها( ). وقد حاولت لجنة القانون الدولي حصر ممارسة هذا الحق في حالة سوء سلوك الموظف القنصلي، إذا شكَّل سبباً جدياً للشكوى( ) Serious rounds for Complaint، وذلك بهدف الحؤول دون استعماله لأهداف سياسية أو لأسباب غير جدية. واعترف النص المقترح من اللجنة ضمنياً، بحق الدولة الموفدة في مطالبة الدولة المضيفة بتبيان الأسباب التي دعتها إلى اتخاذ قرارها بإنهاء مهمة الموظف القنصلي( )، إلا أن المؤتمرين رفضوا المادة المقترحة وأقرّوا اقتراحاً مشابهاً لنص المادة التاسعة والعشرين من اتفاقية فيينا للعلاقات الدبلوماسية( )، الذي لم يحدد حصراً الحالات التي يجوز فيها للدولة المضيفة اللجوء إلى إنهاء مهمة الموظف القنصلي، ويعفي هذه الدولة من تبيان الأسباب.
إلاّ أن هذا لا يعني أن للدولة المضيفة الحق في إيقاف الموظف القنصلي عن أداء مهامه بشكل مفاجئ وسريع والقيام بطرده من أراضيها فوراً أو خلال فترة قصيرة تحددها له، وإنما عليها إبلاغ الدولة المضيفة بقرارها، والطلب إليها استدعاءه إذا كان من رعاياها، أو إنهاء تعيينها له إذا كان من رعايا الدولة المضيفة أو من المقيمين في أراضيها إقامة دائمة، مفسحة في المجال لتعيين بديل تحاشياً لأي انقطاع قد يقع في أداء البعثة لوظائفها القنصلية. فإذا تلكأت الدولة الموفدة أو امتنعت عن القيام بذلك كان للدولة المضيفة عندها أن تنهي مهام هذا الموظف، إما بسحب إجازته القنصلية إذا كان ممّن يحصلون على مثل هذه الإجازة، أو بالتوقف عن الاعتراف بصفته القنصلية. ولها أن تقوم بطرده من أراضيها( ). وقد يحدث أن تكتفي الدولة المضيفة بقيام الدولة الموفدة بنقل الموظف القنصلي إلى مركز قنصلي آخر قائم في أراضيها، أو تكتفي بتفسيرات تقدمها لها الدولة الموفدة أو باعتذار ترفعه إليها فتعود بالتالي عن قرارها ويستمر الموظف القنصلي في أداء مهمته.
ويعتبر نص الفقرة الرابعة من المادة الثالثة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية الذي أعفى الدولة المضيفة من تبيان الأسباب التي دعتها إلى طلب سحب الموظف القنصلي أو إنهاء مهمته، وبالتالي إلى سحب إجازته القنصلية، تكريساً للاتجاه الحديث الذي برز في حقل العلاقات القنصلية في أواسط القرن العشرين، فالعرف الدولي الذي لم يكن ثابتاً في السابق بالنسبة لضرورة تبيان الأسباب، قد أخذ اليوم نوعاً من الاستقرار. وأكدت الولايات المتحدة هذا الموقف مراراً معتبرة أنها لا تشك في حق الدولة المضيفة في سحب الإجازة القنصلية ولكنها تشترط إبداء الأسباب للتأكد من جديتها ومن أنها تشكل انحرافاً من القنصل عن السلوك المقبول في التعامل الدولي ( ).
وكثيراً ما أثار تبيان الأسباب نزاعاً بين الدولتين الموفدة والمضيفة أدى إلى زيادة تدهور علاقاتهما( ). وفي الواقع ثمة الكثير من الأسباب والحالات التي تؤدي الى هذه المشاكل ومن بينها:
1. التدخل في الشؤون الداخلية للدولة المضيفة
يؤدي التدخل وبخاصة في الشؤون السياسية إلى خروج الموظف القنصلي عن الحد الأدنى من السلوك الواجب عليه إتباعه، وبالتالي اعتباره من قبل الدولة المضيفة شخصاً غير مرغوب فيه وحتى إلى طرده من أراضيها( ).
2. القيام بنشاطات غير قانونية
ومن هذه النشاطات أعمال التجسس والتهريب والاتجار بالأسلحة ومخالفة القوانين الجمركية وقوانين القطع والتهجّم المستمر على السلطات المحلية وعلى العادات والقوانين المعتمدة في الدولة المضيفة وإساءة استعمال الحصانات والامتيازات القنصلية( ).
3. العوامل السياسية:
قد تلجأ الدول لأسباب سياسية خاصة بها، خصوصاً في أوقات الأزمات أو تطبيقاً لمبدأ المعاملة بالمثل أو لمبدأ التعادل القنصلي، على اعتبار بعض الموظفين القنصليين أشخاصاً غير مرغوب فيهم وسحب إجازاتهم القنصلية .
القسم الثالث
واجبات الدولة المضيفة
عند انتهاء المهمة القنصلية
يترتب على الدولة المضيفة في حالة انتهاء المهمة القنصلية، واجبات معيّنة منها ما يتعلق بالموظف القنصلي وأفراد عائلته عند انتهاء مهمته، ومنها ما يتعلق بالبعثة القنصلية ووظائفها عند توقفها عن العمل بشكل دائم أو مؤقت.
أولاً: الواجبات تجاه الموظف القنصلي
تنص المادة السادسة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية على ما يلي( ):"على الدولة المضيفة، حتى في حالة النزاع المسلح، منح موظفي البعثة القنصلية وخدمهم الخاصين من غير رعايا الدولة المضيفة وأفراد عائلتهم الذين يشكلون جزءاً من أسرهم، بغض النظر عن جنسياتهم، الوقت والتسهيلات الضرورية لتمكينهم من تهيئة سفرهم ومغادرة البلاد في أول فرصة ممكنة بعد انتهاء وظائفهم. وعليها بصورة خاصة وعند الاقتضاء أن تضع تحت تصرفهم وسائل النقل الضرورية لهم ولأمتعتهم باستثناء الأمتعة التي اكتسبوا ملكيتها فيها والتي يكون تصديرها إلى خارج البلاد ممنوعاً عند المغادرة". إلا ان ثمة ملاحظات على النص أبرزها:
1. تضع المادة السادسة والعشرين معيارين زمنيين يتوجب على الدولة المضيفة مراعاتهما: الأول يفرض عليها منح الموظفين القنصليين المهلة الزمنية الكافية لتهيئة أنفسهم للسفر وإنجاز أعمالهم وتحضير وسيلة السفر الملائمة لهم. والثاني يفرض عليها تسهيل مغادرتهم لأراضيها في أول فرصة ممكنة فور إنجاز استعداداتهم للسفر.
2. ينحصر واجب الدولة المضيفة في تسهيل مغادرة الموظف القنصلي وأفراد أسرته وخدمه، بالقناصل المسلكيين من غير رعايا الدولة المضيفة ومن غير المقيمين أصلاً إقامة دائمة فوق أراضيها، وبأفراد أسرهم مهما تكن جنسياتهم، وبخدمهم الخاصين من غير مواطني الدولة المضيفة ومن غير المقيمين إقامة دائمة فوق أراضيها. وعلى الرغم من أن نص المادة لم يشر صراحة إلى استثناء المقيمين إقامة دائمة فوق أراضيها من أحكامها فإن نص المادة /71/ من الاتفاقية القنصلية الذي ورد ضمن الأحكام العامة التي تشمل كامل الاتفاقية، استثنى هذه الفئة من جميع التسهيلات والحصانات والامتيازات وساوى بالتالي بينها وبين مواطني الدولة المضيفة، وهو في رأينا يشمل بأحكامه نص المادة السادسة والعشرين التي تقرّ بتقديم التسهيلات إلى الموظفين القنصليين عند انتهاء مهامهم، وتعتبر امتداداً لحصاناتهم وامتيازاتهم. ولا تشمل المادة السادسة والعشرين بأحكامها الموظفين القنصليين الفخريين وأفراد أسرهم وخدمهم اذا كانوا من رعايا الدولة المضيفة أو كانوا من المقيمين إقامة دائمة فوق أراضيها، وما داموا يمارسون نشاطاً مأجوراً إلى جانب ممارستهم مهامهم القنصلية.
3. على الدولة المضيفة، في حال تعذّر حصول الموظفين القنصليين على وسائل نقل ملائمة، نتيجة كوارث طبيعية كالزلازل والفيضانات مثلاً، أو نتيجة نزاع مسلح أو حرب أهلية، أن تُوفّر لمن تشملهم المادة السادسة والعشرين بأحكامها وسائل النقل الضرورية( ).
4. على الدولة المضيفة ،أن تسهل للأشخاص المعنيين بالمادة السادسة والعشرين نقل أمتعتهم باستثناء تلك التي تملّكوها أثناء إقامتهم في الدولة المضيفة ،والتي لا تجيز الأنظمة النافذة فيها يوم المغادرة، تصديرها للخارج. ونذكر كمثال، التحف الأثرية والمخطوطات.
5. إن تسهيل المغادرة المنصوص عليها في المادة السادسة والعشرين ،لا يقتصر فقط على الظروف العادية بل يشمل كذلك الظروف الاستثنائية كحالة نشوب نزاع مسلح أو ثورة أهلية. وفي الواقع تصبح المساعدة التي تقدمها الدولة المضيفة للموظفين القنصليين وأفراد أسرهم وخدمهم لتسهيل مغادرتهم لأراضيها، أكثر إلحاحاً وضرورة في مثل هذه الظروف الاستثنائية، بينا لا تدعو الحاجة غالباً إلى تقديم أية مساعدة من الدولة المضيفة لإتمام عملية المغادرة في الظروف العادية.
6. كما يتوجّب إبلاغ وزارة خارجية الدولة المضيفة بانتهاء مهمة الموظف القنصلي ، وتبليغها تاريخ مغادرته النهائية، والمغادرة النهائية لكل فرد من أفراد أسرته وخدمه الخاصين. أما في حال وفاة الموظف القنصلي أو أحد أفراد أسرته فيتوجّب على الدولة المضيفة تقديم التسهيلات اللازمة لنقل جثمان المتوفى إلى بلاده، كما يتوجّب عليها أن تسمح بتصدير الأموال المنقولة التي كان المتوفى يملكها ما عدا تلك التي تم اكتسابها أثناء إقامته في أراضيها مما لا تجيز قوانينها المعمول بها وقت الوفاة تصديره( ).
وتمثل المادة السادسة والعشرين تطوراً مهماً في حقل العلاقات القنصلية إذ أن القانون الدولي العرفي لم يكن يقر في السابق للقناصل عند انتهاء مهامهم حقوقاً مشابهة لحقوق الدبلوماسيين باعتبار أن الحصانات والامتيازات القنصلية، على عكس مثيلاتها الدبلوماسية، تنتهي فور انتهاء المهمة القنصلية، سواءً أتم ذلك نتيجة لسحب الدولة المضيفة للإجازة القنصلية، أم لسحب موافقتها على قبول الموظف القنصلي، أو لأي سبب آخر. إلاّ أن ما تعرّض له الموظفون القنصليون في بعض الدول إثر تغيير أنظمة الحكم فيها، كما حدث للقناصل الأميركيين في الصين بعد وصول ماوتسي تونغ إلى الحكم، أدى إلى بروز تيار جديد يطالب بامتداد الحصانات القنصلية بعد انتهاء المهمة القنصلية إلى حين مغادرة القناصل أراضي الدولة المضيفة أو على فترة زمنية معقولة تلي انتهاء المهمة، ويطالب بإلزام الدولة المضيفة بتقديم التسهيلات اللازمة لتأمين مغادرة هؤلاء الموظفين أراضيها. وبالفعل جاءت بعض المعاهدات القنصلية بعد الحرب العالمية الثانية تتضمن نصّاً يكرّس التيار الجديد( ). غير أن واجب الدولة المضيفة في هذا المجال ظلَّ مجرد موجب أخلاقي يتوقف تطبيقه على إرادتها بذلك، إلى أن جاءت اتفاقية فيينا للعلاقات القنصلية لترفعه إلى مستوى القاعدة القانونية الدولية الملزمة في المادتين 26 و53 منها.
ثانيا : الواجبات تجاه البعثة القنصلية
ميّزت المادة السابعة والعشرين من اتفاقية فيينا القنصلية( ) وعنوانها "حماية الدور القنصلية والمحفوظات القنصلية ومصالح الدولة الموفدة في الظروف الاستثنائية" بين حالتين: حالة قطع العلاقات القنصلية، وحالة الإغلاق المؤقت أو الدائم للبعثة القنصلية مع استمرار العلاقات القنصلية. ويتوجّب على الدولة المضيفة في جميع الظروف التي تؤدي إلى إغلاق مركز البعثة القنصلية، حتى في حالة النزاع المسلح، احترام الدور القنصلية وممتلكات البعثة ومحفوظاتها وحمايتها.
ويتوجّب عليها في حال قطع العلاقات القنصلية الذي يأتي عادة بعد قطع العلاقات الدبلوماسية، أن تتيح للدولة الموفدة، إن هي أرادت، تكليف دولة ثالثة توافق عليها الدولة المضيفة، القيام بواسطة بعثتها الدبلوماسية القائمة في أراضي هذه الدولة الأخيرة، أو إحدى بعثاتها القنصلية لديها، بحماية مصالحها ومصالح رعاياها ورعاية دار البعثة وأموالها ومحفوظاتها وحمايتها.
ويتوجّب عليها كذلك عند إغلاق مركز البعثة بصورة مؤقتة أو دائمة أن تجيز للدولة الموفدة تكليف بعثتها الدبلوماسية لدى الدول المضيفة إن هي وجدت أو أية بعثة قنصلية أخرى لديها القيام بالأعمال القنصلية التي كانت تقوم بها البعثة المغلقة والقيام بحراسة دارها وأموالها ومحفوظاتها. أما إذا لم يكن للدولة الموفدة أية بعثة دبلوماسية أو قنصلية في الدولة المضيفة فيمكن عندذلك تكليف دولة ثالثة تقبل بها الدولة المضيفة القيام برعاية مصالحها ومصالح مواطنيها وبحماية دار البعثة وأموالها ومحفوظاتها.
