تعزيز قدرات البرلمانيين العرب

المؤتمر البرلماني الاقليمي حول
تعزيز قدرات البرلمانيين العرب
الجزائر 20- 22-ايلول / سبتمبر 2005
تعزيز قدرات البرلمانيين العرب
د.خليل حسين
بيروت:19-8-2005

يعتبر بعض فقهاء القانون ان البرلمان هو تعبير عن أسلوب لمشاركة المواطنين فى الحياة السياسية، ويعتبره البعض الآخر مؤسسة هامة من مؤسسات المجتمع الديمقراطى الذى يقوم على حرية المشاركة السياسية والتعددية الحزبية.وفى الحقيقة، فإن كلا المعنيين يكمل الآخر، ولكنهما غير متلازمين. فمشاركة المواطنين فى الحياة السياسية قد تأخذ صورا متعددة، حسب الظروف الثقافية والتقاليد الاجتماعية وطبيعة الدولة. وبرغم أن أهم وأحدث صور تلك المشاركة هى اختيار المواطنين مجموعة من النواب الذين يمثلونهم ويعبرون عن آرائهم، أى تكوين البرلمانات المنتخبة، إلا أن بعض المجتمعات قد تلجأ الى أساليب أخرى لذلك، فقد لا يوجد بها برلمان منتخب وإنما تقوم بتشكيل مجالس استشارية تضم مجموعة من القيادات الاجتماعية والرموز والشخصيات العامة بغرض التشاور فى شئون الحكم.
وقد انتشرت البرلمانات المنتخبة فى عالمنا المعاصر ومنها الدول العربية، وتطورت الى درجة كبيرة، وأصبح البرلمان مؤسسة سياسية كبيرة فى الكثير من الدول، وازداد حجمه ليضم مجلسين، وأصبح يقوم بوظائف متعددة، أبرزها وضع القوانين والتشريعات، والرقابة على أعمال الحكومة، والتأثير فى الشئون السياسية الإقليمية والدولية.بعبارة أخرى، لقد عرفت مختلف المجتمعات تلك النواة الأولى للبرلمان، وهى مناقشة الشئون العامة وقضايا الحكم بطريقة جماعية.
ويشهد العالم مزيدا من التحولات نحو الديمقراطية السياسية والتعددية الحزبية، وبالتالي يزداد النقاش حول دور البرلمان في هذا التطور الديمقراطي، كما يزداد الاهتمام بمعرفة قواعد العمل البرلماني أيضا.ويعتبر دور البرلمان في هذا التحول الديمقراطى جوهريا إذا أدركنا أنه أداة هذا التحول، وهو هدفها أيضا، أى أنه فاعل ومفعول به فى نفس الوقت. فلا يمكن تحقيق ديمقراطية بلا برلمان، يمثل المواطنين ويعبر عن مصالحهم وتطلعاتهم، كما لا يمكن أن يكون هذا البرلمان عنصر قوة للديمقراطية إلا إذا كان نتيجة انتخابات نزيهة. وبالتالى، فإن الديمقراطية تهدف الى إنشاء برلمان سليم، كما أنها تعتمد على وجود برلمان قوى فى نفس الوقت.
ان وجود برلمان قوي في أي دولة يستلزم بيئة دستورية وقانونية تساعده على القيام بدوره الطبيعي المفترض،وبالتالي ان تعزيز قدرات البرلمانيين ومنهم العرب يستوجب قيام برلمانات تساندها صلاحيات دستورية ونظم داخلية ديناميكية تلاحق التطورات والاحتياجات الدائمة لمجتمعاتها،ومهما يكن من أمر فقد تمكنت غالبية البرلمانات العربية من تحقيق مكتسبات هامة في هذا السياق وما يزال بعضها الآخر يسابق الوقت لتطوير ما يمكن تطويره من بيئات قانونية تناسب اوضاعه الخاصة.
ان تعزيز قدرات البرلمانيين العرب تتطلب وجودها في اطار برلماني يتمتّع بصلاحيات وسلطات دستورية محددة وعلى ان تكون في نفس الوقت قادرة على ممارستها والقيام بها كواجب من واجباتها الطبيعية غير القابلة للتصرف لأي جهة دستورية اخرى،وعليه فان ابرز ما يمكن ان تسند اليها من صلاحيات دستورية هي:
- الوظيفة التشريعية:
تعد هذه الوظيفة من أهم وظائف البرلمانات، تاريخيا وسياسيا. فمن الناحية التاريخية، تجسدت قيم الديمقراطية فى إنشاء نظام للحكم يعتمد على تمثيل الشعب، وتحقيق حرية المشاركة والمساواة بين المواطنين، وارتكز هذا النظام على وجود هيئة تقوم بدور النيابة عن هذا الشعب فى تقرير أمور حياته.واليوم، تعتبر وظيفة التشريع أبرز ما يقوم به البرلمان، حتى أن التسمية المرادفة للبرلمان فى مختلف الثقافات المعاصرة هى المؤسسة أو السلطة التشريعية.وبرغم أن المبادرة باقتراح القوانين وصياغتها فى هيئة مشروعات تأتى غالبا من جانب السلطة التنفيذية، فإن ذلك لا ينفى دور البرلمان فى مناقشتها وتعديلها قبل الموافقة عليها، وكذلك اقتراح قوانين جديدة.ومن المهم معرفة أن القوانين ليست مجرد رخص وعقوبات يصدرها المشرع، وإنما القانون تعبير عن إرادة المجتمع وأولوياته، التى يجسدها المشرع فى صورة قواعد عامة تحكم التفاعلات بين الأفراد والجماعات وتنظم العمل والعيش المشترك بينهم. فالتشريع يأتى تاليا لوضع الأولويات السياسية وتحديد ملامح السياسات العامة المرغوبة ، ومن هنا، نستطيع التحدث عن سياسة تشريعية. والذى يعبر عن تلك السياسة التشريعية هو منظومة القواعد والقوانين الموضوعة وكيفية وضعها وطريقة إنفاذها.ومن المهم، أيضا، معرفة نطاق الوظيفة التشريعية التى يمارسها البرلمان فى إصدار القوانين.
- سلطة الرقابة :
يقوم النظام الديمقراطى على فكرة التوازن بين سلطات الحكم، التشريعية والتنفيذية والقضائية، حتى لا تجور إحداها على الأخرى، وتستأثر بالسلطة، وبالتالى تهدد مصالح المجتمع وتؤثر سلبيا على نظام الحكم. وهناك ثلاث صور أساسية للرقابة، يكمل بعضها البعض حتى تستقر الديمقراطية ويتحقق التوازن بين السلطات وكذلك الإرادة الشعبية للمواطنين. الأولى هى الرقابة من البرلمان على الحكومة، والثانية من الحكومة على البرلمان، والثالثة من الرأى العام على البرلمان.والمقصود بالرقابة البرلمانية، ، هو دراسة وتقييم أعمال الحكومة، وتأييدها إن أصابت وحسابها إن أخطأت .ويعود الثقل الكبير للوظيفة الرقابية فى نظر المجتمع وأعضاء البرلمان الى عدد من الأمور التى أملتها التطورات السياسية، أهمها:
أ- هيمنة الحكومة على صنع السياسات العامة، فهى مصدر معظم التشريعات، وهى التى تمتلك القدرة على التنفيذ، وهى المخولة بوضع اللوائح التنفيذية للقوانين، وتمتلك القدرات الفنية والإدارية وقواعد المعلومات اللازمة لصنع وتنفيذ السياسة، بحيث لا يتبقى للبرلمان الكثير من هذه القدرات لكى يقوم بصنع السياسة ورسم الأولويات.وبالتالى، يتجه اهتمام البرلمانات فى ظل هذه الأوضاع الى محاولة استثمار وتفعيل ما هو ممكن من وسائل وآليات للمساهمة فى صنع القرار، وأهمها الرقابة.
ب- أن التوازنات السياسية والحزبية فى البرلمان قد تحد من قدرته على توجيه الحياة السياسية وصنع السياسات العامة، لاسيما فى ظل وجود تكتل أو أغلبية حزبية كبيرة مؤيدة للحكومة، وبالتالى تصبح الرقابة أهم الوسائل المتبقية أمام المعارضة للتأثير فى السلطة التنفيذية.ج - أن الثقافة السياسية السائدة فى المجتمع قد تنظر الى الدور الرقابى للبرلمان بشكل أكثر تقديرا وإعجابا من نظرتها لدوره التشريعى، وينطبق ذلك بوضوح على نظرة الرأى العام الى أعضاء المعارضة البرلمانية أو المستقلين، حيث يميل الرأى العام وتتجه وسائل الإعلام الى الانبهار وربما تبجيل العضو الذى يستطيع إحراج الوزراء ويقتنص الفرص لإظهار التقصير فى أداء الحكومة، بل وربما يفاخر الأعضاء أنفسهم بذلك ويعتبرونه علامة فى تاريخهم البرلمانى.
- الوظيفة المالية:
حصلت البرلمانات على سلطتها المالية عبر مرحلة صراع طويل مع الحكومة منذ القرن التاسع عشر، حتى أصبحت تلك السلطة من أهم مصادر قوتها فى مواجهة الحكومة.وتتمثل السلطة المالية للبرلمان فى تحديد حجم نفقات الدولة، واتخاذ الوسائل الضرورية لتغطية العجز المالى فى الميزانية سواء عن طريق الضرائب أو طرق أخرى.
- صنع وإقرار السياسة العامة:
مع تضخم دور السلطة التنفيذية فى ظل التقدم الصناعى وتزاحم العمل الحكومى، بحيث أصبحت الإدارات التنفيذية أكثر انشغالا وتعقيدا فى مهام الحياة اليومية وتفصيلات الأداء الإدارى، برز دور البرلمان فى التأثير على السياسة العامة، نظرا لما يتمتع به من قدرة على التعبير عن المطالب الشعبية وأولويات الرأى العام.
- التأثير فى الرأى العام
ارتبطت مسيرة التطور السياسى ونمو الاتجاهات الديمقراطية فى مختلف أنحاء العالم بدور البرلمان، حيث كان نقطة الإنطلاق لأفكار الحرية والمساواة والمشاركة السياسية الشعبية فى الحكم. كما أن البرلمان كان منبع الحركة الوطنية والمطالبة بالاستقلال فى الدول النامية خلال الفترة الاستعمارية ، منذ أوائل القرن العشرين.كذلك، فإن البرلمانات تساهم فى تشكيل الرأى العام، وبلورة الاتجاهات السياسية العامة حول النظام السياسى، وأداء أجهزة الدولة.فباعتبارها هياكل نيابية، فإن البرلمانات لديها الفرصة فى التأثير على مختلف الاتجاهات والتيارات السياسية المتباينة داخل الدولة، والتأثير بالتالى فى الرأى العام ككل.كما يعد البرلمان مكانا لعقد المناقشات الدائمة بين المواطنين الذى يعبر عنهم والحكومة، بين المعارضة والأغلبية، أى يعد منبرا عاما يعبر عن الاتفاق والاختلاف، وكثيرا ما تبث وسائل الإعلام المكتوبة والمسموعة والمرئية هذه المناقشات .ولا يقتصر تأثير البرلمان فى الرأي العام على النطاق الداخلي وإنما قد يمتد الى النطاق الخارجي، فيما يسمى الدبلوماسية الشعبية، التي أصبحت إحدى العلامات البارزة في العلاقات الدولية المعاصرة، واستطاعت أن تشكل قنوات تأثير على الرأي العام الدولى.
- الوساطة بين المواطنين وأجهزة السلطة التنفيذية:
يقوم عضو البرلمان بنوعين من الأدوار النيابية، الأول هو تمثيل الشعب فى مجموعه، وذلك من خلال عمله البرلمانى فى أمور التشريع والرقابة على الحكومة، وتمثيل مصالح الناخبين فى دائرته المحلية والعمل على تلبية مطالبهم.بعبارة أخرى، فإن أعضاء البرلمان يقومون بدور الوساطة بين دوائرهم الانتخابية من ناحية والحكومة والأجهزة الإدارية والرسمية من ناحية أخرى.بهذا المعنى الأخير، فإن النائب وسيط بين الناخبين وبين الحكومة، فهو يتدخل لدى الإدارة والحكومة والوزراء ليلفت نظرهم إلى بعض القرارات غير الملائمة التى يعود أثرها بالضرر على المواطنين، كذلك يطالب بتحقيق بعض المطالب الخاصة لأبناء دائرته.وهناك جدل كبير ومستمر حول هذا النوع من تمثيل المصالح المحلية، التى تأخذ معنى الوساطة بين المواطنين وأجهزة الدولة. فالبعض يرى أن النائب قد ينشغل بهذا الدور للحصول على تأييد ورضاء ناخبيه المحليين، ولو كان ذلك على حساب المصالح الوطنية العامة، أو على حساب مناطق أخرى فى المجتمع، ربما لا يكون لها نواب على نفس القدر من المهارة فى الحصول على الخدمات لدوائرهم.ولكن البعض الآخر يرى أن عمل الحكومة فى الوقت الراهن قد أصبح معقدا للغاية، وأن قدرة المواطن العادى على التأثير فى أجهزة الدولة، وخصوصا الأجهزة الخدمية كالمرافق والخدمات الأساسية، الأمر الذى يفرض على عضو البرلمان القيام بإيصال مطالب المواطنين الى أجهزة صنع القرار، لما له من قدرة على ذلك، وفرصة فى الاتصال بهم.ومن ناحية أخرى، فكثيرا ما ينتخب المواطنون نوابهم للوفاء بوعود انتخابية وتلبية مطالبهم المحلية التنموية، وإذا عجز النائب عن تحقيقها أو انشغل عنها تماما بأداء المهام البرلمانية الأخرى فإنه يفقد تأييدهم.وفى الحقيقة، لم يعد هذا الدور الخدمى المحلى للنائب محلا للتساؤل فى الحياة البرلمانية المعاصرة، وإنما الأمر يتعلق بنطاق هذا الدور، وما إذا كان النائب قادرا على الجمع بينه وبين الأدوار البرلمانية العامة الأخرى، كالتشريع والرقابة.وقد استقر الأمر على قبول هذا الدور وتنظيمه على نحو متوازن، حيث تعرف مختلف برلمانات العالم ما يسمى مكاتب المطالبة أو الطلبات، التى تقوم بتلقى طلبات المواطنين وطلبات جماعات المصالح وطلبات الفئات المعترضة على قرار حكومى ما.
ان خصائص العمل البرلماني السالف الذكر يعتبر المقياس العملي لفاعلية عمل البرلمانيين وبالتالي ان تعزيز الدور يتطلب تعزيز هذه الصلاحيات وايجاد البيئة المناسبة لترجمتها عمليا،أي بمعنى توفير الاجواء لممارسة هذه الصلاحيات لا سيما من السلطة التنفيذية ،وعليه ان ابرز التحديات التي تواجه البرلمانات والبرلمانيين العرب هي في توفير الفرص الحقيقية لممارسة الصلاحيات التي اناطتها دساتير الدول العربية بهم.والى جانب تفعيل العمل الداخلي ثمة امر آخر لا يقل اهمية عن الدور الداخلي للنائب العربي وهو العمل في اطر التعاون العربي بما يختص العمل البرلماني لا سيما مؤسسات البرلمان العربي،وصولا الى ارقى صور التعاون المتمثل بمشروع البرلمان العربي الموحد والذي يعتبر من كبرى التحديات التي تواجه البرلمانيين العرب.
وعلى الرغم من بعض المكتسبات الهامة المحققة في البرلمانات العربية،تطل بعض المسائل التي يجب العمل عليها وهي اعطاء مساحة اكبر للنواب المعارضين في برلماناتهم الوطنية ،باعتبار ان المعارضة تعتبر من المظاهر الصحية في الانظمة البرلمانية بشكل خاص ان لجهة المساعدة على بلورة آفاق جديدة للتطوير او الالتقاء على نقاط مشتركة بين مختلف التيارات السياسية الممثلة في البرلمانات.وفي سبيل تعزيز هذه الخاصية ان العمل على ضبط وتطوير محتوى ومساحة الحصانات المعطاة للنواب تعتبر مسألة حيوية لممارسة العمل البرلماني وبخاصة للفئات المعارضة،على ان هذه الحصانات ينبغي ان لا تُستعمل او تُستغل لأغراض لا تتصل بالعمل البرلماني،اذ ان اهمية هذه الحصانات هي بتوازنها وترابطها بين صلاحيات النائب كواجبات عليه القيام بها،وما تتطلب هذه الواجبات من حماية لتنفيذها دون معوقات.
وكما أُسلِِفَ القول ان من بين ابرز اعمال النائب والتي لم تعد مدار جدل ضرورة اقتراب النائب من ناخبيه باعتباره ممثلا عنهم،وبالتالي ان طبيعة التمثيل هذه تقتضي ضرورة اطلاع من يمثل على ما يقوم به،وعليه فان علاقة الاعلام بالعمل البرلماني هي ضروروة حيوية ينبغي عدم اغفالها وصرف النظر عنها، اذ بات الاعلام في يومنا هذا من ابرز عوامل النجاح او الفشل لأي عمل.وفي الواقع لجأت جميع المؤسسات في الدول ان كانت عامة او خاصة الى تخصيص جزء حيوي من نشاطها وبرامجها للاعلام باعتباره النافذة الأهم للإطلالة على من يهمه الأمر.
وبقدر ما هي العلاقة حيوية وضرورية بين الإعلام والعمل البرلماني فان تنظيم هذه العلاقة وتأسيس الأطر الكفيلة بتحقيقها أمر يستتبع بالضرورة وضع خطط وبرامج استراتيجية تكفل تغطية العمل البرلماني بشكل جيد بحيث تعطي النتائج التي من اجلها أُنشأت هذه البيئة الإعلامية.فالتغطية الإعلامية الدقيقة للعمل البرلماني تعتبر من شروط توجيه الرأي العام في المجتمع بحيث تطلعه على ما يدور في أروقة البرلمانات الأمر الذي يحث البرلماني على العمل الدائم بهدف إبراز نشاطاته بمختلف أوجهها.ومن هذا المنطلق على البرلمانات العربية ان تولي أهمية قصوى للتغطية الإعلامية في بيئة عملها لا سيما الأعمال القابلة للبث المباشر والتي تعتبر أكثر فاعلية في التأثر والتأثير،كمثال تغطية جلسات المناقشات العامة للحكومات والاستجواب ومنح الثقة للحكومات.
ولا يتعدى الامر عند هذا المجال،فالاعلام المكتوب له دور آخر يعتبر في بعض الحالات اكثر اهمية في بعض الموضوعات،وفي هذا المجال تبرز اهمية اصدار مجلات دورية متخصصة تعنى بالعمل البرلماني ونشاطاته،كما ينبغي تفعيل مراكز الدراسات والابحاث النيابية باعتبارها وسيلة لتفعيل العمل البرلماني على اسس وقواعد معرفية علمية تسهم في توجيه العمل التشريعي والرقابي للبرلمانات العربية.