القرار 1546 : سيادة للعراق أم سادة عليه؟
د.خليل حسين
أستاذ العلاقات الدولية في الجامعة اللبنانية
مدير الدراسات في مجلس النواب اللبناني
تمهيدا لنقل السلطة الى الحكومة العراقية في 30 حزيران 2004 اتخذ مجلس الامن القرار 1546 حيث حدد خريطة طريق لنقل السلطة ومندرجاتها في الفترات اللاحقة.فما هي الابعاد القانونية والسياسية لهذا القرار ؟والى أي مدى يحقق هذا القرار من سيادة للعراق ؟ وبالتالي من هي الجهة او الجهات المستفيدة منه؟
بصفة عامة يتخذ القرار اهمية خاصة ليس لكونه سيحدد مستقبل العراق فحسب،وانما سيحدد مسائل كثيرة متعلقة بمسقبل المنطقة ككل وامتدادا الى المناطق المجاورة، أي ان القرار سيشكل اختبارا حقيقيا لمدى نجاح الولايات المتحدة بمشروعها الشرق الاوسطي الكبير، ولذلك سنحاول القاء الضوء اولا على بعض ما جاء في القرار.
- اشار القارار صراحة في ديباجته ان مجلس الامن وافق على القراروفقا لصلاحياته في الفصل السابع من ميثاق الامم المتحدة، وهذا يعني ان القرار ملزم التطبيق لكافة الاطراف التي يعنيها ما جاء في مضمونه،وهذا ما يعني ان لمجلس الامن الحق في استعمال القوة العسكرية لتفيذ حيثياته في حال عرقل أي طرف سياق تطبيقاته،وهذا الاجراء من الوجهة القانونية والموضوعية امر طبيعي باعتبار ان القارار استند وأحال غالبية حيثياته على قرارات متحذة سابقا وفقا للفصل السابع،كالقرارات 1373 و1511 وغيره.
- جاء القرار بصيغ دبلوماسية فائقة النص،بحيث يمكن تأويل وتفسير ما جاء في القرار بالكيفية التي يشاءها المفسر له ، وان لم يشر الى مطالب فئة معينة بذاتها، فلم يعط للفئات الاخرى كامل ما طالبت به، حيث حاول الموازنة بين بعض المطالب من دون ذكرها الا لماما،فمثلا رحب القرار"بالتزام الحكومة المؤقتة للعراق بالعمل على إقامة عراق اتحادي ديموقراطي تعددي موحد " فهو لم يذكر الفدرالية بالاسم واكتفى بذكر "اتحادي"،ولكي لا يغضب آخرين انهى الترحيب "تعددي موحد".
- وعلى الرغم من دقته في وضع الجداول الزمنية لاجراءات نقل السلطة الى العراقيين وما سيستتبعها،فان آليات كثيرة غابت ولم تحدد في حال فشل القيام بإحدى الخطوات المذكورة في الجدول الزمني.
- ان عصب الحيثيات الموجودة في القرار هي احالات على الرسالتين الملحقتين بنص القرار، أي رسالتي رئيس الوزراء العراقي،ووزير الخارجية الامريكي،بحيث ان الغاء الرسالتين سيفرّغ القرار من مضمونه الى حد بعيد.
- ان التدقيق في نصي الرسالتين الآنفتي الذكر ، يظهر ان كاتبهما واحد لجهة التوجهات والمضمون والابعاد،وان اختلف المصدران، وربما قائل يقول ان التنسيق بين الطرفين امر ضروري، الا ان الطرف العراقي لم يألو أي جهد لتمييز مطالبه في نص القرار عن الاملاءات الامريكية التي اتت بصيغ دبلوماسية لا تُخفى على احد.
- ومن الطبيعي ان يكون الطرف العراقي في حيثيات النص ضعيفا كونه الطرف المحتل، الا ان ذلك لا يبرر بالمطلق الانسياق العراقي وراء الضغوط الامريكية الى حد ايهام نفسه والآخرين بأن القرار اعطى للعراقيين اكثر بكثير مما حلموا به.
- وعطفا على ما سبق، ان الضغوط التي مارستها كل من فرنسا وروسيا كانت لمصلحة العراقيين،وان مقاربة الموقفين العراقي والاوروبي بشكل عام يظهر بأن فرنسا وروسيا كانتا بمثابة"ام الصبي" في مجلس الامن فيما موقف العراق كان اقل من متفرج.
واذا كانت هذه المظاهر العامة قد وسمت القرار وبالتالي مسار تنفيذة وما ستؤول اليه الامور لاحقا،فان مظاهر وخلفيات قانونية تطرح نفسها ومنها:
- هل ان القرار سيمكن العراق من بسط سيادته االناجزة والكاملة بعد 30 حزيران؟ ام ان الامر لن يكون سوى تاريخ بين التواريخ العراقية المتتالية؟ .فمن الطبيعي ان تكون السيادة هي امرا مستهدف لاكمال الشخصية المعنوية للعراق على المستوى الدولي الا ان القرار وان اعطى للعراقيين شكلا من السلطة والصلاحيات على بعض المسائل، الا انه لم يصل الى حد اعطاء السيادة بمفهومها القانوني البحت،ففي مجال القانون الدولي ليس هناك نصف او ربع سيادة ،هناك اما سيادة كاملة او احتلال او وصاية...
- ان آليات التنسيق والتشاور الواردة في نص القرار لجهة تنفيذ المهام الامنية ليست واضحة، بل مبهمة الى حد ان مشاكل كثيرة ستثور ولن يكون لها حلا تشاوريا بل سيكون هناك فرضا للحلول على الطرف الضعيف وهو بالتأكيد العراق.
- لقد اعطى القرار الصفة الشرعية للقوة المتعددة الجنسيات التي ستمارس سلطتها الى جانب السلطات العراقية مكان قوة سلطة الاحتلال، ما يعني ان أي عمل عسكري ضد القوة المتعددة الجنسيات في المستقبل سيعتبر من جانب مجلس الامن عملا ارهابيا ، وليس عملا مقاوما ضد احتلال ،ومن الناحية القانونية ايضا ،لقد تجاوز مجلس الامن لكثير من الاعراف والقوانين الدولية المتعلقة بحق الشعوب في مقاومة الاحتلال،وكذلك للعديد من القرارات التي اتخذتها الجمعية العامة في هذا الخصوص.وبمعنى آخر لقد أمّن القرار الغطاء القانوني لسلطة الاحتلال في العراق وأسس لمرحلة لاحقة من التعامل مع أي طرف مناهض للاحتلال ومقاوم له.
اما لجهة الابعاد السياسية للقرار وما سيترتب عنه،فلا تقل خطورة عن الجوانب القانونية وأبرزه:
- لقد نص القرار مشاركة السلطات العراقية في القرارات العسكرية والامنية ذات الصفات الحساسة،وهذا ما يعني اشراكها في العمليات العسكرية ذات الطابع الخاص والتي لم يحددها القرار بالاسم، الا ان التدقيق في حيثيات القرار يفهم منه ان العمليات الامنية والعسكرية ستكون ذات طابع محلي واقليمي،وهنا تكمن خطورة الموضوع.فماذا لو قررت القوة المتعددة الجنسيات انها مستهدفة من دول الجوار العراقي وهذا امر سيحصل بالتأكيد، ما يعني مشاركة القوات العراقية في العمليات ضد دول الجوار مما سيزيد الامور تعقيدا لجهة الخلافات العربية- العربية او العربية غير العربية،اذ لم تؤسس لحروب عربية- عربية لاحقا.
- لقد دعا القرار الى مساعدة دول الجوار العراقي ومن بينها الشؤون الامنية ،الامر الذي يعني دعوة هذه الدول لتحمل ما ينشأ من مآزق لهذه القوة وللدول المشاركة فيها،بمعنى ان القرار قد وضع ما يسمى بربط النزاع المحتمل مع كل الدول المحيطة بالعراق.
- وفي الجانب السياسي المتعلق بغير العراق،فقد حققت الادارة الامريكية نصرا دبلوماسيا في اصدار القرار الذي يعتبر مخرجا لمآزقها المتكررة والمتنوعة بمواجهة المواقف الاوروبية والروسية.كما حقق الرئيس الامريكي تحديدا نصرا سياسيا هو احوج ما يكون له قبيل معركته الانتخابية لولاية ثانية، وخطفا للاضواء الدبلوماسية في قمة الدول الصناعية الثماني في سي لاند في ولاية جورجيا الامريكية.
- وعطفا على ما سبق ان ذهاب الامور كما وردت في القرار ووفقا لوجهة الادارة الامريكية سيعني بالنسبة اليها نجاح مشروعها الشرق الاوسطي الكبير،الذي لا يزال العراق مركزا استراتيجيا في عقل وقلب الادارات الامريكية المتعاقبة على البيت الابيض.
وفي المحصلة لم يعد 30 حزيران باليوم البعيد عن العراقيين ،بل ان الفرق بينه وبين ما سيسبقه من ايام التاريخ، ان قوة الاحتلال بعد هذا التاريخ قد اصبحت مغطاة قانونا من مجلس الامن،بمعنى ان واشنطن قد حصلت من مجلس الامن على شرعنة الاحتلال وان بصور وأشكال مختلفة ستكون اشد وطأة وقسوة على العراقيين، فما اهمية السلطة ان لم تكن فاعلة ومُقرِرة ،وما اهمية المشاركة اذا كانت بمثابة شهادة زور على ما سيحصل،ان السيادة والحرية والاستقلال لا يمكن ان تكون مِنًحا او عطاءَ من قوة احتلال،وانما شكل الدولة ومستقبلها لا يمكن ان يقرر الا بارادة عراقية واعية للألغام التي تزرع بوجهها تحت صيغ واشكال مختلفة.لقد ترك القرار الدولي 1546العراق مفتوحا على احتمالات كثيرة ومعقدة احلاها سيكون مرا، من هنا ان الرؤية السياسية الواضحة المتلازمة مع غطاء مقاوم ضروري لبقاء العراق موحدا ومستقلا وحرا. وان ما نتمناه اخيرا ان يكون القرار قد اعطى السيادة للعراق ولم ينصب سادة عليه.
د.خليل حسين
أستاذ العلاقات الدولية في الجامعة اللبنانية
مدير الدراسات في مجلس النواب اللبناني
تمهيدا لنقل السلطة الى الحكومة العراقية في 30 حزيران 2004 اتخذ مجلس الامن القرار 1546 حيث حدد خريطة طريق لنقل السلطة ومندرجاتها في الفترات اللاحقة.فما هي الابعاد القانونية والسياسية لهذا القرار ؟والى أي مدى يحقق هذا القرار من سيادة للعراق ؟ وبالتالي من هي الجهة او الجهات المستفيدة منه؟
بصفة عامة يتخذ القرار اهمية خاصة ليس لكونه سيحدد مستقبل العراق فحسب،وانما سيحدد مسائل كثيرة متعلقة بمسقبل المنطقة ككل وامتدادا الى المناطق المجاورة، أي ان القرار سيشكل اختبارا حقيقيا لمدى نجاح الولايات المتحدة بمشروعها الشرق الاوسطي الكبير، ولذلك سنحاول القاء الضوء اولا على بعض ما جاء في القرار.
- اشار القارار صراحة في ديباجته ان مجلس الامن وافق على القراروفقا لصلاحياته في الفصل السابع من ميثاق الامم المتحدة، وهذا يعني ان القرار ملزم التطبيق لكافة الاطراف التي يعنيها ما جاء في مضمونه،وهذا ما يعني ان لمجلس الامن الحق في استعمال القوة العسكرية لتفيذ حيثياته في حال عرقل أي طرف سياق تطبيقاته،وهذا الاجراء من الوجهة القانونية والموضوعية امر طبيعي باعتبار ان القارار استند وأحال غالبية حيثياته على قرارات متحذة سابقا وفقا للفصل السابع،كالقرارات 1373 و1511 وغيره.
- جاء القرار بصيغ دبلوماسية فائقة النص،بحيث يمكن تأويل وتفسير ما جاء في القرار بالكيفية التي يشاءها المفسر له ، وان لم يشر الى مطالب فئة معينة بذاتها، فلم يعط للفئات الاخرى كامل ما طالبت به، حيث حاول الموازنة بين بعض المطالب من دون ذكرها الا لماما،فمثلا رحب القرار"بالتزام الحكومة المؤقتة للعراق بالعمل على إقامة عراق اتحادي ديموقراطي تعددي موحد " فهو لم يذكر الفدرالية بالاسم واكتفى بذكر "اتحادي"،ولكي لا يغضب آخرين انهى الترحيب "تعددي موحد".
- وعلى الرغم من دقته في وضع الجداول الزمنية لاجراءات نقل السلطة الى العراقيين وما سيستتبعها،فان آليات كثيرة غابت ولم تحدد في حال فشل القيام بإحدى الخطوات المذكورة في الجدول الزمني.
- ان عصب الحيثيات الموجودة في القرار هي احالات على الرسالتين الملحقتين بنص القرار، أي رسالتي رئيس الوزراء العراقي،ووزير الخارجية الامريكي،بحيث ان الغاء الرسالتين سيفرّغ القرار من مضمونه الى حد بعيد.
- ان التدقيق في نصي الرسالتين الآنفتي الذكر ، يظهر ان كاتبهما واحد لجهة التوجهات والمضمون والابعاد،وان اختلف المصدران، وربما قائل يقول ان التنسيق بين الطرفين امر ضروري، الا ان الطرف العراقي لم يألو أي جهد لتمييز مطالبه في نص القرار عن الاملاءات الامريكية التي اتت بصيغ دبلوماسية لا تُخفى على احد.
- ومن الطبيعي ان يكون الطرف العراقي في حيثيات النص ضعيفا كونه الطرف المحتل، الا ان ذلك لا يبرر بالمطلق الانسياق العراقي وراء الضغوط الامريكية الى حد ايهام نفسه والآخرين بأن القرار اعطى للعراقيين اكثر بكثير مما حلموا به.
- وعطفا على ما سبق، ان الضغوط التي مارستها كل من فرنسا وروسيا كانت لمصلحة العراقيين،وان مقاربة الموقفين العراقي والاوروبي بشكل عام يظهر بأن فرنسا وروسيا كانتا بمثابة"ام الصبي" في مجلس الامن فيما موقف العراق كان اقل من متفرج.
واذا كانت هذه المظاهر العامة قد وسمت القرار وبالتالي مسار تنفيذة وما ستؤول اليه الامور لاحقا،فان مظاهر وخلفيات قانونية تطرح نفسها ومنها:
- هل ان القرار سيمكن العراق من بسط سيادته االناجزة والكاملة بعد 30 حزيران؟ ام ان الامر لن يكون سوى تاريخ بين التواريخ العراقية المتتالية؟ .فمن الطبيعي ان تكون السيادة هي امرا مستهدف لاكمال الشخصية المعنوية للعراق على المستوى الدولي الا ان القرار وان اعطى للعراقيين شكلا من السلطة والصلاحيات على بعض المسائل، الا انه لم يصل الى حد اعطاء السيادة بمفهومها القانوني البحت،ففي مجال القانون الدولي ليس هناك نصف او ربع سيادة ،هناك اما سيادة كاملة او احتلال او وصاية...
- ان آليات التنسيق والتشاور الواردة في نص القرار لجهة تنفيذ المهام الامنية ليست واضحة، بل مبهمة الى حد ان مشاكل كثيرة ستثور ولن يكون لها حلا تشاوريا بل سيكون هناك فرضا للحلول على الطرف الضعيف وهو بالتأكيد العراق.
- لقد اعطى القرار الصفة الشرعية للقوة المتعددة الجنسيات التي ستمارس سلطتها الى جانب السلطات العراقية مكان قوة سلطة الاحتلال، ما يعني ان أي عمل عسكري ضد القوة المتعددة الجنسيات في المستقبل سيعتبر من جانب مجلس الامن عملا ارهابيا ، وليس عملا مقاوما ضد احتلال ،ومن الناحية القانونية ايضا ،لقد تجاوز مجلس الامن لكثير من الاعراف والقوانين الدولية المتعلقة بحق الشعوب في مقاومة الاحتلال،وكذلك للعديد من القرارات التي اتخذتها الجمعية العامة في هذا الخصوص.وبمعنى آخر لقد أمّن القرار الغطاء القانوني لسلطة الاحتلال في العراق وأسس لمرحلة لاحقة من التعامل مع أي طرف مناهض للاحتلال ومقاوم له.
اما لجهة الابعاد السياسية للقرار وما سيترتب عنه،فلا تقل خطورة عن الجوانب القانونية وأبرزه:
- لقد نص القرار مشاركة السلطات العراقية في القرارات العسكرية والامنية ذات الصفات الحساسة،وهذا ما يعني اشراكها في العمليات العسكرية ذات الطابع الخاص والتي لم يحددها القرار بالاسم، الا ان التدقيق في حيثيات القرار يفهم منه ان العمليات الامنية والعسكرية ستكون ذات طابع محلي واقليمي،وهنا تكمن خطورة الموضوع.فماذا لو قررت القوة المتعددة الجنسيات انها مستهدفة من دول الجوار العراقي وهذا امر سيحصل بالتأكيد، ما يعني مشاركة القوات العراقية في العمليات ضد دول الجوار مما سيزيد الامور تعقيدا لجهة الخلافات العربية- العربية او العربية غير العربية،اذ لم تؤسس لحروب عربية- عربية لاحقا.
- لقد دعا القرار الى مساعدة دول الجوار العراقي ومن بينها الشؤون الامنية ،الامر الذي يعني دعوة هذه الدول لتحمل ما ينشأ من مآزق لهذه القوة وللدول المشاركة فيها،بمعنى ان القرار قد وضع ما يسمى بربط النزاع المحتمل مع كل الدول المحيطة بالعراق.
- وفي الجانب السياسي المتعلق بغير العراق،فقد حققت الادارة الامريكية نصرا دبلوماسيا في اصدار القرار الذي يعتبر مخرجا لمآزقها المتكررة والمتنوعة بمواجهة المواقف الاوروبية والروسية.كما حقق الرئيس الامريكي تحديدا نصرا سياسيا هو احوج ما يكون له قبيل معركته الانتخابية لولاية ثانية، وخطفا للاضواء الدبلوماسية في قمة الدول الصناعية الثماني في سي لاند في ولاية جورجيا الامريكية.
- وعطفا على ما سبق ان ذهاب الامور كما وردت في القرار ووفقا لوجهة الادارة الامريكية سيعني بالنسبة اليها نجاح مشروعها الشرق الاوسطي الكبير،الذي لا يزال العراق مركزا استراتيجيا في عقل وقلب الادارات الامريكية المتعاقبة على البيت الابيض.
وفي المحصلة لم يعد 30 حزيران باليوم البعيد عن العراقيين ،بل ان الفرق بينه وبين ما سيسبقه من ايام التاريخ، ان قوة الاحتلال بعد هذا التاريخ قد اصبحت مغطاة قانونا من مجلس الامن،بمعنى ان واشنطن قد حصلت من مجلس الامن على شرعنة الاحتلال وان بصور وأشكال مختلفة ستكون اشد وطأة وقسوة على العراقيين، فما اهمية السلطة ان لم تكن فاعلة ومُقرِرة ،وما اهمية المشاركة اذا كانت بمثابة شهادة زور على ما سيحصل،ان السيادة والحرية والاستقلال لا يمكن ان تكون مِنًحا او عطاءَ من قوة احتلال،وانما شكل الدولة ومستقبلها لا يمكن ان يقرر الا بارادة عراقية واعية للألغام التي تزرع بوجهها تحت صيغ واشكال مختلفة.لقد ترك القرار الدولي 1546العراق مفتوحا على احتمالات كثيرة ومعقدة احلاها سيكون مرا، من هنا ان الرؤية السياسية الواضحة المتلازمة مع غطاء مقاوم ضروري لبقاء العراق موحدا ومستقلا وحرا. وان ما نتمناه اخيرا ان يكون القرار قد اعطى السيادة للعراق ولم ينصب سادة عليه.
